第三节 人民币国际化进程中的三次“短边规则”

人民币国际化不是“免费的午餐”，更不是“天上掉下来的馅饼”。当经济与政治、市场与政府相向而行、力度相当，人民币国际化将会沿着均衡路径发展。否则，经济与政治、市场与政府之间并不合拍，人民币国际化就容易走弯路，呈现波浪式的特征。在这样的环境下，“短边规则”将起决定性的作用。从人民币国际化的历史看，“短边规则”发挥作用前后共有三次。

一、第一次短边规则（20世纪六七十年代）：市场处于短边状态

摇摇新中国成立后很长时期内，我国都坚持使用可兑换货币进行对外贸易和投融资活动的计价结算。1953年，我国实行计划经济，人民币汇率作为计划核算的工具，要求相对稳定。当时，为反对美国对我国的经济制裁，我国对外贸易收支主要使用英镑、法国法郎等进行结算，人民币汇率盯住英镑，只有在英镑贬值时才作相应调整。1972年，随着布雷顿森林体系趋近解体，人民币汇率转而实行盯住“一篮子货币”加权平均定价，继续保持人民币汇率稳定。

虽然人民币名义汇率可大体保持稳定，但汇率高估问题却不可避免。计划经济的短缺特征，在对外平衡上表现为进口冲动较强，外贸逆差和外汇收支不平衡的问题比较突出。国家不得不采取“以收定支、基本平衡、略有节余”的方针，一切外汇收入必须卖给国家，需用外汇按国家计划分配。同时，积极鼓励创汇，根据中央统一平衡和调动地方积极性相结合的原则，1958—1968年实行出口、侨汇和其他非贸易外汇收入中央和地方分成的办法。在1953—1972年的20年中，只在1967年11月英镑贬值时调整过一次，由1英镑兑换6.893元人民币调整为5.908元人民币。1971年12月至1980年7月，人民币对美元升值69.5%。

为解决我国出口收汇因西方国家货币贬值而遭受损失等问题，我国从1968年开始在对香港贸易中进行人民币计价结算试点。从1970年1月1日起，按照“积极推行、商人自愿、便利贸易”的原则在全国推行。1973年，在人民币计价结算的基础上实行人民币计价结汇。这是人民币在较小范围内用于国际计价结算的雏形。当时的做法是：我国商品出口以人民币报价，外国进口商先用可兑换货币购买人民币并存放在中国银行指定账户上，进口后从人民币账户上划转结算。

人民币计价结算的意图不是要推行人民币国际化。当时中国银行在办理具体业务时，将用于国际结算的人民币定名为外汇人民币，账户名称为外汇人民币往来账户，并严格将其作为外汇对待，与本币业务彻底分离。这就意味着用于国际结算的人民币其实只是记账符号，并不涉及人民币的跨境调拨和划转，在境外办理的仍是外币交割，只是在境内以人民币收付。这与20世纪60年代东欧国家订立的支付清算协定，以及六七十年代的广交会上搞过人民币计价结算等做法是相似的。此类人民币本质上是外汇的替代品，是不涉及实际外汇收支的记账单位，效果并不理想。

人民币计价结算是典型的货币假国际化，缺乏市场需求的支持。计划经济时期，人民币是完全不可兑换的纸币，市场对人民币的需求很小，人民币用于国际贸易和投资计价结算的条件并不具备。20世纪60年代后期，政府推行人民币的国际结算，完全是为避免出口损失的一种政策安排，国外商人对人民币结算方式接受程度不高。改革开放以后，这种计划经济时期采取的措施沿用下来。但这一时期国家不断向市场修正高估的人民币，导致人民币汇率不断调低，这使得人民币计价结算对国内贸易公司不利，计价结算规模逐步萎缩（管涛，2009）。1998年10月20日，国家外汇管理局通知中国银行于同年11月15日起停止以人民币办理国际结算业务。

二、第二次短边规则（港澳人民币业务时期）：政府处于短边状态

港澳人民币业务推出之前，市场对人民币需求已十分活跃。1994年外汇管理体制改革后，人民币汇率长期保持了稳中趋升的态势，由并轨初期的1美元兑8.7元人民币升至2005年7月人民币汇率形成机制改革前1美元兑8.2765元人民币。尤其是亚洲金融危机期间，人民币汇率不贬值，显示了中国对经济的调控能力，增强了世界对中国经济和货币的信心。1997年亚洲金融危机爆发后的相当长一段时间内，市场对人民币汇率都存在贬值预期。但从2001年下半年开始，随着中国经济企稳和加入世界贸易组织效应显现，人民币升值预期提升了人民币的国际地位，在周边国家或地区赢得了“小美元”的声誉。

凭借着稳定的币值、使用方便快捷，人民币最终在周边贸易支付清算的竞争中脱颖而出，占据了较大的市场份额。据当时的调查，2005年云南边境贸易中以人民币结算的占81% ，其中在德宏州占89% ，保山地区达到100%（国家外汇管理局经常项目管理司，2006）。据测算，当时在香港市场1港元对人民币汇率为1元人民币，而在内地市场1港元对人民币汇率为1.06元人民币（吴庆等，2004）。人民币在境外市场更抢手。

另一方面，中国不断开放的贸易和人员交往，为人民币跨境提供了可能。20世纪90年代前，中国刚刚开始参与亚洲区域内的产业分工，亚洲区域内贸易增长的80%与中国无关。但从90年代中期开始，中国深度融入区域内的产业分工，利用劳动力的比较优势有序承接加工贸易产业链转移，中国逐渐成为区域内重要的贸易参与者。这个进程在2001年中国加入世界贸易组织后得到了进一步强化。2000年，中国对区域内其他亚洲国家的贸易逆差为90.2亿美元，2003年则扩大到500亿美元。贸易关系深度融合，创造了对人民币“走出国门”的市场需求。不仅是贸易，人员交往也是如此。本世纪初，内地出境旅游人数接近1660万人，按每人携带现钞3000元（携钞限额的一半）计，仅此一项人民币流出就达近500亿元。有些初步的估计显示，由于2001年到2002年统计的出入境人员急剧增加，2002年人民币跨境流通的规模达到1200亿元，如果加上统计误差和边民互市、地下经济等未统计部分，每年跨境流通规模可能在1300亿元，存量可能在100亿~200亿元。人民币在港澳流通和使用已形成一定规模，并有相当数量沉淀。

反观同时期的政策供给是明显滞后的。人民币跨境除了在个人旅游消费、边境贸易（以小额边贸和边民互市为主）方面有所进展外，在其他领域的政策几乎尚未开放。同时，银行等金融体系对人民币跨境的支持力度不足。据时任人民银行国际司司长金琦（2007）介绍，“20世纪90年代，香港出现了开办人民币存款业务的呼声，但由于人民币尚不是自由兑换货币，中国人民银行要求在港中资银行以自求平衡为原则办理人民币兑换业务”。

为什么政策支持力度落后于市场需求呢？因为人民币区域化对中国货币当局而言是个挑战。一是担心对冲国内的货币政策，影响汇率和利率调控，降低国内外汇管理政策的有效性。按照中国香港的货币兑换条例，人民币是16种可兑换货币之一，银行和货币找换店办理人民币兑换在香港属合法交易。人民币在国内是不可自由兑换货币，到港澳就变成了自由兑换货币。人民币的性质是不是发生了改变？中国货币当局还能不能有效实施货币管辖权？有人担心，“中国香港是一个国际化城市，人民币对于香港开放也就相当于对全世界开放了，按照现行允许香港居民每天每个账户可以兑换等值2万元人民币的政策，人民币存款将是天文数字”（管涛，2002）。二是担心人民币被用于支付从我国进口，减少出口创汇的目标。三是担心在海外“流通和使用已形成一定规模，并有了相当数量的沉淀”的人民币，回流问题得不到解决，不仅影响金融秩序，而且会导致货币统计上的问题（金琦，2007）。

历史经验告诉我们，短边规则是有效的。中国明王朝在对外贸易上长期奉行海禁政策，除了官方在宁波、泉州、广州三地设立市舶司开展朝贡贸易外，禁止民间与外国商人贸易，但巨大的贸易利益导致走私贸易盛行。隆庆元年（1567年），明政府批准了福建巡抚涂泽民请求开放海禁的上疏，准许民间海外贸易。明政府在东南沿海设立海关，向从事对外贸易的商船征收关税，使走私贸易转化为合法贸易（樊树志，2015）。

政府能限制人民币供给，但市场会寻找灰色的非正式渠道进行替代。这不仅放慢了人民币区域化的步伐，而且带来了“正门不开走侧门”的问题，即大量人民币跨境以现钞为主，游离于银行体系和金融监管当局视野之外，存在犯罪、洗钱、偷漏税等金融安全问题。权衡利弊，港澳人民币业务是政府对市场需求的迟到回应。毫不夸张地说，港澳人民币业务是既要推改革又要防风险的创造性实验（见专栏2-1）。

三、第三次短边规则：市场回到短边状态

从2008年开始的人民币国际化进程，为我们提供了观察经济和政治力量不同影响的有趣案例。

从市场需求看，人民币依然保持着强势货币的地位，深受市场的喜爱。除了危机严重的特殊时期等少数时间外，人民币的升值预期一直延续到2013年上半年，市场对“增持人民币资产、减持外币资产”的摆布方式充满热情。这种状况与港澳人民币业务时期并没有重大变化。

最大的变化来自货币当局。2009年3月，在国际金融危机依然十分严峻的时候，中国人民银行行长周小川发表了《关于改革国际货币体系的思考》的文章，“必须创造性地改革和完善现有国际货币体系”。周小川的药方包括：“创造一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币，充分发挥SDR的作用。”在这篇文章中没有公开提到推动人民币国际化，让人民币成为储备货币。但随后发生的跨境人民币结算说明了问题。国际金融危机成为转折点。要避免“为发行这种（主要国际储备货币）货币的制度缺陷所害”，人民币国际化是一个不错的对策。从此之后，政府政策不再滞后于市场需求。周小川（2014）的说法是，“在（人民币国际化）过程中，从人民银行的角度来讲，不去过多地推行人民币的使用，而是创造条件，从政策上、从实力上、从信心上逐渐创造条件，使人民币可以被大家选择使用”，“做好家庭作业”。

大致来看，人民币国际化的政策具有以下特点：

一是短时期“补课”，人民币跨境开放程度要与外币跨境开放程度不相上下。从外币跨境的角度看，2009年时我国经常项目早已实现了可兑换，资本和金融项目实现了部分可兑换，其中直接投资的可兑换程度较高，证券投资主要依靠机构投资者渠道双向流动，外债等有指标控制。从2009年开始用了三年时间，人民币的经常项目跨境使用被放开；用了不到两年时间，人民币的资本项目直接投资跨境使用被放开，之后在证券投资和跨境融资领域又先后引入了人民币合格机构投资者制度（RQFII）、沪港通、深港通、基金互认等跨境投资通道。人民币跨境使用便利化程度在短时期内迅速赶上了外币。

二是“共同但有区别”原则，人民币跨境在某些领域超过外币。（1）人民币政策较外币政策更为宽松。在个人经常项目用汇方面，外币结汇实行每人每年5万美元额度管理，而人民币汇入按日管理，香港、台湾和澳门个人每日向境内汇款的上限分别为8万元、8万元和5万元人民币，折算成年度总额相当于270万美元和170万美元。在外债项下，在2016年实施全口径跨境融资宏观审慎管理前，外汇：实行额度管理（中长期按发生额管理，短期按余额管理）；人民币：对跨境贸易结算相关的人民币外债无额度管理。在直接投资方面，外汇：资本金实行支付结汇制，前期费用账户有使用期限和额度要求；人民币：没有相关限制。在境外放款方面，外汇：对放款对象和额度都有限制；人民币：没有限制。（2）人民币政策较外币政策更为便利。在贸易和服务贸易项下，外币和人民币都没有汇兑限制，但外币基于真实性审核要求的监管更为复杂。“银行和企业办理货物贸易、服务贸易等经常项目和外商直接投资、境外直接投资、贸易融资等与实体经济密切相关的跨境人民币业务没有资格准入限制，无需事前登记、报备或报批，不实行核销和规模管理，不设待核查账户，不实施支付结汇制，按照商业原则自主选择开展”（李波，2015）。

人民币国际化快速发展的关键是政府。在时间上前后相连的两个阶段，在市场需求没有发生重大改变的情况下，政府政策方向发生了重大变化。变化的核心是，人民币资本项目可兑换程度和外汇管理从人民币区域化时期的“高压线”，变成了人民币国际化时期的“斑马线”。在发展港澳人民币业务时期，新业务推进不能超越资本项目可兑换和外汇管理的尺度；到了人民币跨境贸易投资业务时期，资本项目可兑换和外汇管理成为被超越的对象。表2-2总结了2008年和2015年两个时点的跨境人民币和外币可兑换的政策差异，充分体现了这种变化，同时让我们感受到“供给创造需求”的重要力量。