第一节　我国社会资本举办医疗机构政策及管理举措

一、社会资本及社会资本举办医疗机构概念

根据世界银行社会资本协会（the World Bank’s Social Capital Initiative）的界定，广义的社会资本是指政府和市民社会为了一个组织的相互利益而采取的集体行动，该组织小至一个家庭，大至一个国家。

对于“社会资本”概念，尚没有为人们普遍认同的定义，从其基本内涵看，社会资本是相对于经济资本和人力资本的概念，它是指社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面。社会资本存在于社会结构之中，是无形的，它通过人与人之间的合作进而提高社会的效率和社会整合度。

朱炜提出在社会资本办医中的社会资本概念：除政府资本以外的所有物力资本、人力资本和社会行动力资本的总和。它具有资本的一般属性，包含了物质属性、人力属性和社会属性。

刘世峰将社会资本办医定义为社会资本举办医疗机构，包括民办、民营、私立的医疗机构，其概念是相对于政府举办医疗机构而言，主要是从投资主体上划分，在这个概念上除政府出资以外的其他所有类型社会资本、民间资本的医疗服务投入都属于社会办医。以产权形式划分，社会办医既可以是股份制又可以是单一投资主体。我国医疗服务体系建设发展的原则是坚持非营利医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展。

朱炜将社会资本办医定义为利用社会提供的各类物力资本、人力资本和社会行动力资本来举办医疗机构。从主体上看，社会资本办医排除了政府资本，从属性上看，社会资本又包含了物力、人力和社会行动力等诸多资本内容，而不仅仅局限于实物或金融资本。

二、社会资本办医的形式

2017年5月，在《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号）中明确提出：需求引领、供给升级。瞄准供需矛盾突出领域，以先进技术、特色服务、品牌质量为重点，充分释放社会办医潜力和活力，促进人才、资金、技术等要素合理流动、充分发展，推动社会办医服务创新、业态升级，与政府办医共同发展、有序竞争。

积极支持社会力量深入专科医疗等细分服务领域，扩大服务有效供给，培育专业化优势。在眼科、骨科、口腔、妇产、儿科、肿瘤、精神、医疗美容等专科以及康复、护理、体检等领域，加快打造一批具有竞争力的品牌服务机构。鼓励投资者建立品牌化专科医疗集团、举办有专科优势的大型综合医院。支持社会力量举办独立设置的医学检验、病理诊断、医学影像、消毒供应、血液净化、安宁疗护等专业机构，面向区域提供相关服务。

民营资本全资投入，打造纯民办民营的医院。优点：医院产权明晰，便于管理，增加了市场供给，减轻了政府对卫生的投入，医院以全新的方式进入医疗市场为百姓提供服务，能够提供更好的技术与就医环境等。缺点：民资进入自己陌生的医疗行业存在较大的风险，因为医院管理本身是一项复杂的系统工程，医院的投入非常大，专业性非常强，不但要硬件的投入，软件投入更为重要，同时，要让老百姓接受、信任，需要长期的积淀。

全资购买（兼并）正在运营的民营或公立医院。优点：民营资本进入医院后依托医院已经成熟的技术与管理团队可迅速开展业务，投资额度不大，经营风险相对于全资新建医院风险较低，减轻了政府卫生投入的压力。缺点：这类医院的历史包袱比较重，医院本身已不是优质资产，出现经营困难和资不抵债的现象，管理与技术已出现问题，民资的进入需要大刀阔斧、破釜沉舟式的改革，这种改革本身具有高度的风险，需要大力整顿医院的人员队伍及管理。

社会资本注入运行中的医院，通过资金投入到正在运行的医院，购买51%以上的控股权，对医院占有绝对的控股权。

这种投资方式的优点主要表现在：这类医院本身处在正常的运营之中，有一支成熟的专业技术与管理专家团队，拿来就能用，社会资本的引入为医院的发展注入了活力，既解决了医院发展资金短缺的燃眉之急，又能为医院带来先进的企业管理理念，企业的投资风险不大。社会资本在医院中具有控股权与话语权，便于资本所有者按照自己的经营理念施加对医院的管理，打造职业化院长经理人，医疗服务以市场为导向，增加特许服务内容，医院资源配置以市场为导向，减轻卫生行政主管部门对医院发展的束缚。

但是这种投资方式的缺点也不容忽视，主要表现在：这类医院的规模都比较大，投入的资金额度较大，风险与收益成正比，当投入资本大时必然带来风险的增加。民资采用这类方式进入医疗行业必须处理好民资企业、医院、医院员工的关系，社会资本进入医院，带来了医院体制的根本变化，人员身份和薪酬分配体系必然发生变革，。要让员工消除抵触情绪，在思想上接受，；不能有抵触情绪，让他们知道，医院不是被卖了，医院职工才是真正的主人，要充分调动员工的工作积极性，发挥员工的正能量，转变员工思想观念，为每个员工做好职业生涯规划。社会资本占控股权投资医院最困难之处就是稳定职工思想，留住人才队伍。例如徐州第三医院的模式。

社会资本通过现金、实物等投资医院后在医院所占的股权不超过49%，按照《中华人民共和国公司法》的规定，投资方对医院没有绝对控股权。优点：投资方承受的风险不大，因未占到控股权，投入额度不大，医院拥有成熟、有效、过硬的专业技术与管理团队，不用投入过多的精力去做人才队伍建设与医院管理，可以将投资方的先进管理方式引入医院，提高医院的效率与效益。缺点：投资方对医院的掌控力度减弱，对医院管理介入的深度不够。医院管理本身专业性非常强，对医院管理又不够深入，增加了风险。

是指社会资本新建医院，购买土地、新建房屋建筑物，购买医疗设备、办公设备与用品等并吸纳优秀的、在区域内具有影响力的大型三级甲等医院联合办院，三级甲等医院向民资企业提供专业技术团队和管理团队，投资方提供办院所需要的硬件设施及医院护理人员队伍。双方按照一定的比例分享医院盈利所得，或者是投资方与医院商议，由投资方按照一定的比例或金额支付医院专业技术与管理团队的服务与管理费用。例如华西医院上锦分院和广东省中医医院的分院。

优点：保证了投资方对新建医院的绝对产权与控股权，又能避免投资方举办医院没有强大的专业与管理队伍支持，增加了医疗市场的供给，实现了优质社会资本与品牌大医院的强强结合。投资方负责建设医院而不是管理医院，医院方在社会资本投入的建设期就可以进行合作，为医院的建设布局、设备投入、规划实施等建言献策、提供咨询服务，减少和避免了投资方进入医疗行业的风险性。三级甲等医院可以通过这种方式大力建设医院人才队伍和人才战略，为医院的人才提供更为广阔的事业平台，使医院真正做大做强，形成医院技术、人才、管理品牌优势，最终形成医院深厚的文化底蕴，实现了资本与技术的融合，社会资本与医院达到了双赢。社会资本在此类投资中获取的收益较高，也比较稳定。

缺点：这种类型的投资适用的范围不大，集中在一线和二线大城市的大型三甲医院，医院要在全国范围内具有广泛的美誉度和知名度，技术与管理水平一流。与这样的医院合作，成本较高，付给医院的利益回报较高，在具体的运营中会出现许多细节性的矛盾，需要处理好。

正在建设中的山东省济宁市市立医院（济宁医学院附属医院太白湖院区），是一座政府主导、公益性、非营利性公立医院；按照三级甲等标准建设，未来将成为集医疗、科研、教学、服务于一体的现代化、高水平医院。规划建设用地面积17.18万平方米（约258亩），总建筑面积23.5万平方米，设计床位1 500张。建成后以协议形式交由三级甲等医院——济宁医学院附属医院经营管理。

三、我国社会资本举办医疗机构政策及管理举措

社会力量办医从其发展的雏形期就开始经历不断地政策变革，从改革开放到新医改，再到现在的鼓励扶持，经历了被允许存在、政策支持、鼓励优先发展等不同阶段。特别是在进入新时代以来，国家高度重视社会力量办医，并为指引其健康快速地发展出台了一系列相关支持政策。2010年以来国家出台支持社会办医主要政策见表8-1-1。这些政策对其总体定位、机构特征、运营模式、服务类型、监管和公私关系等进行了政策表述。

社会资本举办医疗机构的必要性主要体现在以下几方面：

1.非公立医疗机构是我国医疗卫生服务体系不可或缺的重要组成部分。改革开放以来，我国非公立医疗机构不断发展壮大。2015年，私营医疗机构数首次超过公立医疗机构数，但床位数较少，仍然以小规模经营为主。社会资本举办发展医疗机构普遍面临准入门槛高、经营压力大、发展空间小、技术人才缺乏、监管机制不健全、社会氛围不佳等困难和问题。

2.鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，是深化医药卫生体制改革确定的基本原则和重要内容，有利于增加医疗卫生服务资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求。

3.有利于建立竞争机制，提高服务效率和质量，完善医疗服务体系，形成公立医疗机构和非公立医疗机构相互促进、共同发展的格局。

1.着力消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，非公立医疗机构在准入和执业等方面与公立医疗机构一视同仁、同等待遇。

2.加强监管、扶优扶强，引导非公立医疗机构规范执业，培育社会责任和信誉口碑，促进非公立医疗机构持续健康发展。

3.从社会资本举办医疗机构的准入、执业、发展等方面，明确相关政策措施，放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境，促进非公立医疗机构健康持续发展，围绕机构设立、经营性质、执业范围、外资办医、税收价格政策、医保定点、用人和学术环境、设备配置等社会资本举办发展医疗机构的各个环节和突出问题，制定有针对性的政策措施。

《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）提出了6条措施放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。

1.鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构，依法登记，分类管理。

2.调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本，制定和调整区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时，要给非公立医疗机构留有合理空间。需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构。

3.合理确定非公立医疗机构执业范围，确保非公立医疗机构执业范围与其具备的服务能力相适应。

4.鼓励社会资本规范参与公立医院改制。引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的公立医院改革，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重。

5.进一步扩大医疗机构对外开放，将境外资本举办医疗机构由目前的限制类调整为允许类外商投资项目，逐步取消对境外资本举办医疗机构的股比限制，对外商独资医疗机构先行试点、逐步放开。

6.简化并规范外资办医的审批程序，中外合资、合作医疗机构的设立审批权限由国家下放到省一级。外商独资医疗机构的设立由卫生部和商务部审批。

2018年7月18日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议指出：取消养老机构设立许可、营业执照作废声明、外商投资道路运输业立项审批、台港澳人员在内地就业许可等17项行政许可等事项，其中6项提请修法后取消。

《关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》（国卫医发〔2018〕19号）（以下简称《通知》）要求，地方各级卫生健康行政部门应当全面组织清理医疗机构审批申请材料，凡缺乏法律法规依据的，一律取消；可以通过与其他部门信息共享获取相关信息的，不得要求申请人提供证明材料。

《通知》中明确了二级及以下医疗机构设置审批与执业登记“两证合一”。除三级医院、三级妇幼保健院、急救中心、急救站、临床检验中心、中外合资合作医疗机构、港澳台独资医疗机构外，举办其他医疗机构的，卫生健康行政部门不再核发《设置医疗机构批准书》，仅在执业登记时发放《医疗机构执业许可证》。社会办医还得国家政策更大支持。

1.在执业行为上，引导非公立医疗机构规范执业。非公立医疗机构要执行医疗机构管理条例及实施细则等法规和相关规定，提供医疗服务要获得相应许可。各级卫生行政部门要把非公立医疗机构纳入医疗质量控制评价体系，通过日常监督管理、医疗机构校验和医师定期考核等手段，对非公立医疗机构及其医务人员执业情况进行检查、评估和审核。严禁非公立医疗机构超范围服务，依法严厉打击非法行医活动和医疗欺诈行为。规范非公立医疗机构医疗广告发布行为，严禁发布虚假、违法医疗广告。

2.在经营上，要促进非公立医疗机构守法诚信经营。非公立医疗机构要使用税务部门监制的符合医疗卫生行业特点的票据，执行国家规定的财务会计制度，依法进行会计核算和财务管理，并接受相关部门的监督检查。非营利性医疗机构必须按照非营利性的经营目的和宗旨从事医疗服务活动。营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报，但必须按照临床必需的基本原则为患者提供适当的服务，严禁诱导医疗和过度医疗。

3.要建立社会监督机制，将医疗质量和患者满意度纳入对非公立医疗机构日常监管范围。发挥医疗保险对医保定点机构的激励约束作用，促进非公立医疗机构提高服务质量，降低服务成本。

4.社会资本举办的非营利性医疗机构提供的医疗服务和药品要执行政府规定的相关价格政策，按国家规定享受税收优惠政策，用电、用水、用气、用热与公立医疗机构同价。在接受捐赠、土地使用等方面也执行与公立医疗机构相同的政策。同时，非营利性医疗机构也要按照非营利性的经营目的和宗旨从事医疗服务活动，收入除规定的合理支出外只能用于医疗机构的继续发展，原则上不允许转变为营利性医疗机构，确需转变的需经原审批部门批准并依法办理相关手续。营利性医疗机构按国家规定缴纳企业所得税，提供的医疗服务实行自主定价，免征营业税。