第一节 问题的提出

一 研究背景

（一）加快社会组织体制改革已经成为我国社会转型期的国家战略

现代社会中，社会组织是与立法、司法、行政等部门在内的政府组织和各类企业组织并列的一个组织类别，是构成现代社会的重要组成部分。20世纪70年代以后，社会组织在全世界范围内蓬勃兴起，其活动范围涉及国际社会和世界各国的所有领域，无论在理论还是实践中，名称各异、种类繁多的社会组织以及它们的组织体制都已经被认可为一个独立的社会部门，在社会管理中发挥着政府和市场不可替代的巨大作用。正如美国约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙教授在20世纪90年代所断言：“一场真正的社团革命现在似乎正在全球范围展开，在20世纪末出现的这场革命所具有的社会和政治意义有可能会同19世纪民族国家的崛起相媲美……这是一场全球结社革命。”

在这场全球结社革命中，我国社会组织的数量、结构在改革开放的30多年中，经历了取缔打击、准入控制、限制竞争、分类控制等过程，但与世界其他国家的社会组织发展过程一样，同样实现了突飞猛进的大发展，其在推动个人参与、实现社会价值、拓展公共服务等方面建立了广阔的社会平台，成为我国社会转型不容置疑的历史事实。

2012年11月，党的十八大报告首次提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，尽管我国社会组织体制改革是在当前政治、经济、文化、社会建设的需要中被“倒逼”出来的，但这已经充分说明，在我国现行政治体制下，中国共产党作为国家的执政党已经认识到社会组织在现代国家治理中的重要作用，已经认识到建立现代科学的社会组织新体制是实现社会良治的基础。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，重申建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。2013年3月26日，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号）发布，要求2013年底修订关于社会组织的三大条例，全面启动社会组织管理体制改革，在五年内基本形成现代社会组织体制。2013年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理能力现代化作为改革总目标，提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。社会体制改革不仅包括社会组织体制改革，还包括社会服务体制改革和社会治理体制改革。社会组织体制改革，就是要把“组织”还给社会；社会服务体制改革，就是要把“服务”还给社会；社会治理体制改革，就是要把“治理”还给社会。2013年11月8日，国务院下发了《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），取消了民政部对全国性社会团体分支机构、代表机构设立登记、变更登记和注销登记的行政审批项目（民政部，2014）。这项举措在相当程度上取消、简化了项目批准手续，也就是说，项目可以不经过“管理层级行政审批”直接执行。这也是我国政府为提高工作效率所采取的有利于加快社会组织发展的决议，进一步激发社会组织的活力，更深层次地对社会组织登记管理制度实施改革，国家政府对社会组织给予了高度关注和重视，使其在社会经济发展的过程中，展现更加积极的功能。

在我国这样一个全能国家尚未终结、市场经济正在日益兴起的转型社会中，面对因为“政府失灵”和“市场盲目”导致的纷繁复杂和矛盾丛生的社会现象，面对社会服务严重不足和社会诚信普遍缺失的社会问题，政府改革和职能转变需要有大量各类的社会组织发挥积极能动作用，社会领域改革必须得到党和政府的高度重视、大力支持和强力推进，必须通过自下而上的群众参与、广泛的社会动员、培育和发展各类社会组织，为社会组织作用发挥提供广阔的制度空间，推进社会服务体制和社会治理体制的改革，最终实现让人民群众发挥主人翁作用，在社会组织中实现自我管理、自我服务，推动社会和谐发展。

总之，社会改革及社会治理已经成为经济改革之后我国改革开放走向全面深化的第二个主战场，社会组织体制改革已经成为社会改革及社会治理的重大战略部署。

（二）民间体育组织已经成为我国体育事业全面持续发展的中坚力量

在强政府背景下中国民间体育组织经历了独特的发展过程，社会转型期呈现“官民结合”“自下而上”“从单一到多元”“自组织”等特点，已成为我国体育组织架构中不可替代的重要部分。

民间体育组织的发展离不开其所在的社会环境，国家政策法规的引导对组织的成长与发展起着至关重要的作用。从体育社会组织发展的整体进程来看，我国体育社会组织的发展更是与我国的政治、经济体制有着千丝万缕的联系。我国在成立之初面对复杂的国内、国际环境，国内、国际事务都由政府进行统筹安排，全能政府的存在具有极强的社会动员能力。“大政府、小社会”格局的形成，在我国体育社会组织的发展之初起着积极的推动、促进作用，在此环境之下涌现出了大量的“官办”组织，这在一定程度上缓解了我国民众对体育健身的需求，但这一时期成立的并非真正意义上的体育社会组织。随着外部环境的改变、经济的迅速发展，类似于“一刀切”这种单一的、高度集中的管理模式对我国各方面的发展有着极大的阻碍，国家不得不进行社会转型。党的十一届三中全会以后，我国经济体制开始改革，带动政治体制的改革和政府职能的转变，我国开始了从传统社会向现代社会的转变，政治、经济环境的转变进而推动了我国多元化体育结构的形成。

2008年被认为是中国体育事业发展的分水岭。当年，北京奥运会成功举办，中国以51枚金牌、100枚奖牌的数量位列金牌榜首位，中国的体育竞技能力受到了国际的认可和好评，但同时也让国人的目光走向世界，认识到社会体育事业发展的缺陷与不足。与国际发展水平相比，我国社会体育事业严重滞后，公民身体素质与政治、经济、科技发展水平极不协调。为了弥补这一差距，我国政府不断颁布各类有利于社会体育事业发展的法律条例以刺激和强化我国社会体育事业的发展，包括2009年颁布实施的《全民健身条例》、2011年2月印发的《全民健身计划（2011—2015年）》，以及2014年11月发布的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》等，国务院这一系列政策文件的颁发与实施全面刺激着我国社会体育事业的迅猛发展和快速崛起。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把体育作为中华民族伟大复兴的一个标志性事业。2016年5月，国家体育总局发布了《体育发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），“十三五”时期体育发展的指导思想指出，坚持建设体育强国的战略定位，实施全民健身国家战略，推进健康中国建设，创新体育发展方式，全面提升体育治理体系与治理能力现代化水平，努力将体育建设成中华民族伟大复兴的标志性事业。“十三五”时期体育发展的主要目标中强调要加快政府职能转变，创新体育社会组织管理，逐步完善与经济社会协调发展的体育管理体制和运行机制，基本形成现代体育治理体系。加快政府职能转变中提到进一步厘清体育行政部门权力边界，减少审批事项，放宽市场准入，实施负面清单管理模式，加强事中、事后监管，通过研究制定体育工作综合评价体系，从群众体育、竞技体育、体育文化等方面综合评价政府体育工作。进一步健全政府购买体育服务体制机制，完善资金保障、监督管理、绩效评价等配套政策，制定政府购买体育服务指导性目录，把适合市场和社会承担的体育服务事项，按照法定方式和程序，交由具备条件的社会组织和企事业单位承担，逐步构建多层次、多方式的体育服务供给与保障体系。创新体育社会组织管理中提到，研究制定体育社会组织改革相关政策，大力引导、培育和扶持体育社会组织、体育民办非企业单位、体育基金会等组织发展，创新体育社会组织管理方式。落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，稳步推进全国性体育社会组织改革试点工作，统筹解决试点工作中的重点难点问题，及时总结和推广改革试点经验，推动各级各类体育社会组织改革。《规划》提出了“加快政府职能转变。深化政府体育管理体制改革，厘清政府、市场、社会组织权力边界，逐步形成适应我国经济社会发展的体育管理体制，逐步形成政府主导、市场参与、社会协同的体育治理体系。创新体育社会组织管理。加强体育社会组织建设，构建管理规范、覆盖面广的体育社会组织网络体系。稳妥推进体育协会与行政机关脱钩工作，继续开展全国性单项体育协会改革试点，积极开展地方体育协会改革工作”，将创新体育社会组织管理作为未来五年体育领域五项重点改革任务之一，这是适应当前我国经济社会改革发展的大趋势，也是体育领域进一步转变发展方式、深化体制机制创新的必然选择。《规划》还将“落实全民健身国家战略，加快推动群众体育发展”放在了全民健身、竞技体育、冬奥会筹办、体育产业四个体育重点领域工作之首。《规划》指出：“不断完善基本公共体育服务，加快建设水平较高、内容完备、惠及全民的基本公共体育服务体系，逐步推动基本公共体育服务在地域、城乡和人群间的均等化。以实施《全民健身计划（2016—2020年）》为主要抓手，落实目标任务和重大政策措施，创新全民健身组织方式、活动开展方式和服务模式。加强健身场地设施建设和管理，逐步建成县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级群众健身场地设施网络，行政村（社区）健身设施全覆盖，推进建设城市社区15分钟健身圈。广泛开展丰富多样的全民健身活动，大力发展健身走（跑）、骑行、登山、徒步、游泳、球类、广场舞等群众喜闻乐见的运动项目。加快青少年体育发展，实施青少年体育活动促进计划，促进青少年养成体育锻炼习惯，掌握一项以上体育运动技能。基本建成覆盖全社会的全民健身组织网络。加大科学健身指导和宣传力度。保障特殊群体基本体育权利。”

借着十八届三中全会报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有力东风，我国体育社会组织和民间体育组织获得了长足发展。“中国群众体育现状调查课题组”和“我国城市社区自发性群众体育组织研究”调査结论数据显示，我国自发性群众体育组织已成为我国大众体育健身活动占半数以上的主要载体。根据自身的体育项目爱好结合成各式各样的体育锻炼组织，规模大小不等，组织方式灵活，活动内容多样，管理模式民主，联络通信便捷，已经成了很多人生活中必不可少的组成部分（修琪，2013）。

首先，民间体育的发展是我国人民生活水平和自身素质提高的要求，是人民强身健体、育智、娱乐的需要，是人民群众沟通、交流、交往的重要方式。民间体育组织的发展，推动了改革开放以来民间体育的发展，为官方体育提供丰厚的体育文化底蕴并提供项目发展的素材。其次，民间体育是官方体育的基础，是官方体育丰富的宝库。民间体育组织作为民间体育和官方体育的桥梁，有利于促进民族间、国家间民间体育的交流、传承、借鉴、创新和发展。

因此，民间体育组织不论是在满足广大人民群众的健身需求，还是在参与社会管理活动中都发挥着越来越重要的作用，日益成为推动经济社会良性发展的一支重要力量，已经成为我国体育事业全面持续发展的中坚力量。

（三）我国民间体育组织研究与实践中的问题

据统计，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，按主要服务领域划分共有28.9万个社会团体，其中体育类社会团体17869个，占6.18%，比2012年增长19%，在各类社团中增速排名第一。[1]除此之外，还有大量游离于体制之外，在当代群众体育发展中扮演着积极角色的非常火爆的网络、草根等非政府形态的民间体育组织。

首先，社会转型期民间体育及其组织面临新情况。主要表现为：一是由计划经济向市场经济转变；二是由“单位人”向“社会人”转变；三是管理由行政集权向协商民主转变。社会转型向民间体育及其组织发展提出了新的要求，要求民间体育组织的组织形式和管理方式做相应的调整。

其次，改革开放释放的活力向民间体育及其组织提出了新的诉求。一是随着人们生活水平的提高和生活节奏的加快，激活了民众体育健身、娱乐的活力，体育活动成了普通民众生活的一部分；二是随着九年制义务教育的普及和高校扩招，民众的自身素质普遍提高，相应的运动健身的技术要求提高了，这就要求民间体育再上一个新台阶；三是随着对外开放，民族间、国家间民间体育交流频繁，民间体育交流、借鉴、创新、发展任务繁重，需要指导和引导。改革开放为民间体育发展注入了新的活力，带来了新的发展机遇。

再次，民间体育组织发展的外部环境存在不足。一是由于民间体育及其组织的发展状况不是党委和政府政绩的主要考核指标，一些地方党委和政府对其持“淡然”和“冷漠”的态度；二是民间体育普遍存在资金、场地、器材不足的问题；三是民间体育及其组织存在地区间发展不平衡的问题，东部地区发展较好，中西部地区发展较差。民间体育组织在发展中要努力改善外部环境。

最后，民间体育组织自身发展中存在一系列的问题。一是民间体育组织治理中的法治思维缺失，一些民间组织违规现象严重；二是管理中存在“倒金字塔”现象，即基层民间体育组织的管理和服务在一定程度上处于真空状态；三是一些民间体育组织存在“灵魂人物”或领导团队后续乏人现象，这就要求民间体育组织进行改革创新。这些新情况向民间体育及其组织的发展提出了挑战。

二 研究价值

（一）理论价值

目前学界关注和研究的民间体育组织主要是指法定的民间体育组织，即体育社团、体育民办非企业与体育基金会等。但在现行的登记注册管理模式下，还有很大一部分非营利体育组织因无法获得合法身份，而游离于体制之外成为草根体育组织，它们在群众体育发展中扮演着积极的角色。无论登记体制如何完善，未登记的草根体育组织的存在将是一种长期现象，具有积极的社会支持功能。本课题要研究的民间体育组织是一个广义的概念，既包含体育社团、体育民办非企业与体育基金会，还包含未经登记（既不在民政部门登记注册也不在工商部门登记注册）的公益性、互益性体育组织。将未登记或转登记团体也纳入民间体育组织的结构体系，在社会转型期我国公民社会建设过程中具有一定的前瞻性。

民间体育组织研究作为一种社会组织研究，其涵盖了社会学、经济学、政治学、公共管理学等多学科领域，故而本课题试图从以上学科的中观理论出发，从组织理论、制度变迁理论、新制度主义理论、治理理论、委托代理理论、资源依赖理论、社会资本结构理论、利益相关者理论等视角，详细分析我国体育社团、体育民办非企业与草根体育组织的发展现状，揭示和解释其组织内部运行机制和规律，探讨社会转型期我国民间体育组织的发展特色。

（二）实践价值

首先，民间体育组织研究可以满足人的全面发展、社会和谐发展的内在要求，可以满足广大人民群众的健身需求，同时也是构建和谐社会的重要组成部分，是体现社会主义核心价值观的重要举措。近年来我国社会体育开始进入“黄金发展期”，其在协调推进全面建成小康社会中的积极作用和时代特征越发凸显，人民群众对体育的需求越来越旺盛。根据马斯洛的需求层次理论，现阶段人民的需求正转向自我实现的阶段，人们都在追求真善美的生活，健康、绿色的观念逐渐融入每个人的心里。随着人们健康需求的不断提升，体育锻炼则成了人们追求健康最好的途径，可以说哪里有锻炼的群体，哪里就会有民间体育组织的形成，哪里就会有民间体育组织的发展。

其次，民间体育组织研究可以壮大民间体育组织、推动全民健身事业发展、推进我国体育事业全面持续发展。适应社会转型发展，积极进行调整，在“单位人”向“社会人”转变的过程中，使民间体育组织的活动方式灵活多样、适应计划经济向市场经济的转变，随着治理方式由集权向协商民主转变，探索自律为主、监管为辅的治理方式，乘势而上发展民间体育组织，开展丰富多彩的民间体育活动；适应全民素质普遍提高，提升民间体育的技艺水平，壮大民间体育组织的力量。立足传统民间体育，积极开展对外交流。坚持交流、借鉴、创新发展，借鉴各民族、各国家优秀的民间体育内容，丰富我国民间体育活动。对外应宣传和推广我国民间传统优秀体育项目，推动传统民间体育走向世界。

最后，民间体育组织研究可以推动我国体育事业满足公民社会建设的需求。通过研究可以帮助民间体育组织建立组织章程，加强民间体育组织内部组织建设。帮助确立民间体育组织在全民健身体系中的治理主体地位，以民间体育自主办理、自愿参与、自我服务和民主自律的原则，以“激发社会组织活力”“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”为目的，发挥政府对民间体育组织的宏观指导、引导、支持和监管作用，引导其发展方向。帮助民间体育组织依法运行、体育项目活动依规矩进行、体育组织内部事务依《章程》运作、全局性活动依据相关法律法规要求办事，做到放而不乱、管而不死，使民间体育组织既充满活力，又依法依规健康良性运行与发展。