第二章 美战略收缩与“后美国时代的中东”

一 从小布什到奥巴马：战略进攻与战略收缩

在乔治·沃克·布什当选总统之前，美国在中东的地位可谓如日中天，美国独家主导的中东秩序业已形成。1989年东欧剧变引起的冲击波很快传递到全球各个角落。在中东，萨达姆认为其充当海湾以及中东霸主的机会已经来临，于1990年8月2日出兵占领了科威特，这一赤裸裸的侵略事件震动世界。依照萨达姆的估算，苏联已经摇摇欲坠，美国在两伊战争期间一直对伊拉克暗送秋波，两国对伊拉克此举应该不会做出什么反应。不过，他打错了算盘。对美国而言，东欧剧变正是美建立国际新秩序、确立全球霸权地位的大好机会，岂能错过。伊拉克入侵科威特，正好为美国领导世界提供了难得的出头机会。1991年1月17日，美国总统乔治·赫伯特·沃克·布什（简称“老布什”，1989～1993年任美国总统）领导由34个国家军队组成的国际联军发动海湾战争，很快将伊拉克驱除出科威特。老布什在战前的国会演讲中提出了美国对伊拉克动武的五大目标：伊拉克必须立即无条件地完全撤出科威特；科威特的合法政府必须恢复；波斯湾的安全与稳定必须得到实现；必须保护在海外的美国公民；在动荡时代，我们的第五个目标——一个新的世界秩序能够出现，这是一个免于恐怖威胁，更强大追求正义，更安全寻求和平的新的世纪。在新世纪，世界各国，东方和西方，南方和北方，可以实现繁荣与和谐共存。这是一个法治取代丛林法则的世界，是一个各国承认共享自由和正义的世界，一个强者尊重弱者权利的世界。[1]当时，美国政府并未寻求推翻萨达姆政权，只是将伊拉克驱逐出科威特，恢复了科威特主权，战争即停止。一些反对者对美军未乘胜追击推翻萨达姆政权持批评态度，认为养虎为患。这也为日后的伊拉克战争埋下了伏笔。对此，老布什解释说，他之所以未下令推翻萨达姆政权，是因为那会带来难以估量的人力和政治成本……“我们可能被迫占领巴格达，实际上是统治伊拉克。”[2]可惜，小布什在日后未能遵从其父亲的箴言。海湾战争是美军自越南战争后主导参加的第一场大规模局部战争。通过海湾战争，美国进一步加强了与波斯湾地区国家的军事、政治合作，强化了美军在该地区的军事存在。海湾战争有力震慑了中东乃至全球的反美国家，美借海湾战争在中东确立了美一家独大的地位，冷战时期美苏争霸中东的局面告一段落。海湾战争对冷战后国际新秩序的建立产生了深刻影响。在全球范围内，美主导的单级格局逐步形成。

在比尔·克林顿（美国第42任总统，1993～2001年）政府时期，美经济长期繁荣，全球霸权地位日益稳固。在全球，1994年克林顿推出“参与和扩展战略”（A National Security Strategy of Engagement and Enlargement），以“增进安全、促进繁荣、推进民主”为三大核心目标，确立美国的世界领导地位。在中东，美采取“东遏两伊，西促和平”政策[3]，积极推动阿以和解，对伊朗与伊拉克采取遏制政策，并积极向中东兜售“民主”与“人权”，全面加强了美国在中东的影响力，巩固了美国治下的中东秩序。克林顿政府时期，虽然美国在索马里、巴以和平、伊拉克、伊朗等问题上遭遇挫折，忽视了本·拉登领导的“基地”组织的威胁，但中东大体稳定，并处于美国的可控范围之内。

2001年1月，来自得克萨斯州的共和党人小布什就任第43任美国总统（2001～2009年）。小布什刚上任8个月，就迎来了震惊世界的“9·11”事件。这一事件彻底颠覆了小布什的内外政策和对国家安全政策的看法，改变了小布什上台时将中国视为美国的“战略竞争对手”的最初设想，而将国家安全提升为美国政府的“第一要务”[4]，带有浓厚“新保守主义”色彩的“布什主义”（Bush Doctrine）也随之出笼。所谓“布什主义”，其核心是美国国家利益至上，以实力求和平，最突出的特征是先发制人、单边主义，主要内容是为了维护美国的利益和国家安全，美国可以对针对美国的安全威胁单方面采取先发制人的打击行动，以及在全球推进“自由议程”（Freedom Agenda）。小布什个人将“布什主义”归纳为四个要点。（1）不区分恐怖分子与庇护他们的国家，两者都要记过。（2）在敌人攻击美国本土之前，就要在海外与其战斗。（3）在威胁完全形成之前，就要迎面对抗。（4）推动自由与希望，以替代敌人充满压迫与恐惧的意识形态。[5]小布什的思想深受新保守主义的影响。在2001年初的就职演说中，小布什就鼓吹自由与民主对美国及其世界的重要性。他指出：“美国自由民主的信念犹如汹涌大海中的岩石。在我们的国家，民主不仅仅是一种信念，而是全人类的希望。民主，我们不会独占，而会竭力让大家分享。民主，我们将铭记于心并且不断传播。反对自由和反对我们国家的人应该明白：美国仍将积极参与国际事务，力求世界力量的均衡，让自由的力量遍及全球。这是历史的选择。我们会保护我们的盟国，捍卫我们的利益。我们将谦逊地向世界人民表示我们的目标。我们将坚决反击各种侵略和不守信用的行径。我们要向全世界宣传孕育了我们伟大民族的价值观。”[6]“9·11”事件发生后，小布什政府视恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散为美国面临的最紧迫、最主要的安全威胁，在其看来，要根除恐怖主义，铲除恐怖主义的土壤，必须在全球发动反恐战争，对恐怖分子及其庇护者实施无情打击，同时在全球推进自由议程，以从根源上铲除恐怖主义。两者相辅相成，互为补充。其中反恐战争是中短期之举，而推进自由和民主则是长远之根本。2001年9月20日，小布什发表全国讲话，提出美国正处于反恐战争之中，强调这是一场新型的长期战争，并严厉督促“世界各地的所有国家，现在都要做出抉择，是与美国为友还是与恐怖分子为伍”。[7]据此，小布什决定采取与前任不同的应对恐怖主义的政策，摒弃“妥协和撤退”的做法，而是“选择向恐怖主义发动进攻，而第一个战场就是阿富汗”。[8]2001年10月美国发动了阿富汗战争，小布什强调这是“根除基地组织在阿富汗的避风港的必不可少的措施”。[9]2005年1月20日，小布什在其第二次总统就职典礼上发表演讲，详细阐述了他对“自由”以及“自由议程”的看法。布什指出，“9·11”事件让美国看到了自己的脆弱，也看到了它的深刻根源。只要世界各地还在仇恨和暴政中受煎熬——这些暴政倾向于滋生仇恨并为杀戮寻找借口的意识形态——暴力活动就会增加，其破坏力就会成倍增强，并穿越大多数边防线，构成一种致命的威胁。在历史上，只有一种力量能够打破仇恨和怨愤的束缚，撕下暴君的伪装，满足那些宽容大度的正派人士的愿望，那就是人类自由的力量。布什还指出：“在全世界传播自由是我们的世界实现和平的最大希望所在。因此，寻求和支持民主运动和民主制度在各个国家和各种文化下的发展成为美国的政策，其最终目标是结束我们这个世界上的暴政。”[10]2008年7月24日，小布什再次发表演讲，大谈自由议程。他指出，自由是美国的根本信念。“9·11”事件给21世纪的美国带来新的挑战——一场新的针对暴力极端主义的意识形态斗争。美国得出的重要教训是：为了保卫美国，必须在国外与敌人战斗，否则就得在国内面对他们。为了保卫美国，必须通过传播自由的希望来打败这种仇恨的意识形态。从长远来看，打败恐怖分子的最好方法是给人民提供一个看得见希望的选择，替代那可怕的意识形态——这一选择应建立在人类自由的基础上。小布什强调，“继续推进自由符合我们的国家利益——因为历史告诉我们，为了保障我国安全以及世界和平，推进自由的进步是必需的。只要想想二战的历史。在那场战争中，日本和德国曾是美国的敌人，它们侵略邻国，让世界变得纷乱不定。但今天，日本和德国已成为和平事业中的坚定盟友和强大的民主国家”。[11]在小布什看来，自由议程不是美国的价值观，而是普世价值。他十分推崇纳坦·夏兰斯基及其《论民主：以自由的力量征服暴政和恐怖》一书，对“民主和平论”笃信不移。布什声称，“有权来投票选择自己国家首脑的人民，不大可能转向暴力；在充满希望的环境中成长的年轻人们，不会从恐怖主义意识形态中寻找人生价值。只要自由在一个社会体系中扎根，就会慢慢成长并传播开来”。[12]为此，布什声称，“在专制者的胳膊上施加压力，是美国的责任。我把这个目标作为我对外政策的核心部分”。[13]

布什政府的中东政策可以说是“布什主义”的典型体现，该地区也是小布什推行全球反恐战争和推进“自由议程”最着力的地方。鉴于19名“9·11”事件的袭击者都来自中东[14]这一事实，小布什明确指出，自由议程的核心就是重点。在小布什看来，中东之所以恐怖主义滋生泛滥，根本在于该地区存在三大赤字：知识赤字、妇女权利赤字和自由赤字，而后者是最重要的因素。[15]2003年11月，小布什在美国全国民主基金会成立20周年纪念大会上发表讲话，强调美国决心在整个中东地区推行既定的“民主化”战略。西方国家60年来对中东“缺乏自由”的局面采取“原谅和容忍”的态度丝毫没有使自己更加安全，这一地区不仅“随时可能输出不满和暴力”，随着大规模杀伤性武器的扩散，还有可能给美国及其盟国带来“灾难性的损害”。小布什称，“接受这种现状将是轻率的”，为此，美国采取了一种在中东推行“自由”的新的“前瞻性战略”。过去60年里，美国对中东地区的首要考量是稳定，为此与反共的地区国家结盟，而对独裁、腐败等不闻不问。但是，在表面的稳定之下，怨恨和愤怒滋生起来。许多人向激进派长老和清真寺寻求排解，从而恐怖主义得以滋生。[16]而伊拉克战争则是这场持续数十年的民主战争的第一步，是美国领导的全球民主革命的一部分。[17]为此，过去的稳定是虚幻的稳定，美国在大中东地区必须推行“超越过去60年的政策框架”。[18]正因为此，2002年1月小布什在国情咨文中将伊拉克、伊朗和朝鲜列为“邪恶轴心”（Axis of Evil）。[19]2005年1月，国务卿赖斯在参议院作证时又将伊朗、朝鲜、古巴、白俄罗斯、缅甸和津巴布韦等国列为“暴政前哨”（Outposts of Tyranny）国家。她指出：“应该用纳坦·夏兰斯基的‘城镇广场测试’理论来验证这个世界：如果一个人不能免于受逮捕、入狱或身体伤害的恐惧进入城市广场中心去自由表达自己的看法，那他就是生活在一个恐惧社会，而不是自由社会。我们不能指望生活在恐惧社会的每个人都最终能赢得自由。”赖斯列举了白俄罗斯、缅甸、伊朗、朝鲜和津巴布韦就属于“恐惧社会”。“在大中东，布什总统已经打破了过去60年来以追求稳定而牺牲自由为代价的逃避和宽容政策。只要大中东仍然是一个充满暴政、绝望和愤怒的地区，它将继续产生威胁到美国及其盟友安全的极端分子和极端主义运动。”[20]

在民主和平与大乱即大治两大理论的指导下，小布什推出了“大中东民主改造计划”，它由反恐、促进自由、推动民主改革、美国—中东伙伴计划[21]、建立美国—中东自由贸易区等一系列内容组成。但核心内容为两条，即反恐与推进民主自由改革。两者同步推进，相辅相成。在中东发动反恐战争的中心战场是伊拉克。继2001年10月发动阿富汗战争之后，伊拉克很快成为布什政府开辟的反恐战争的第二战场。小布什认为，萨达姆政权具备美国面临的新威胁的所有特征：支持恐怖主义；美国的宿敌，甚至暗杀美国总统——老布什；研制大规模杀伤性武器；有严重威胁邻国的侵略倾向；是残酷压迫人民的独裁者；企图对抗国际社会的一致要求。[22]小布什指出，在“9·11”事件之前，萨达姆就是美国政府必须解决的麻烦。[23]而在“9·11”事件之后，伊拉克已经成为一个迫在眉睫的日益扩大的严重威胁，是更具潜在危险的国家。必须尽早处理，否则伊拉克一旦拥有大规模杀伤性武器，则后患无穷。依照“支持恐怖主义的国家必须承担责任”的逻辑，伊拉克自然成为反恐战争的主要对象。2005年12月布什总统在伍德罗·威尔逊中心发表演讲，声称“伊拉克就是反恐怖战争的中心战场”。[24]“美国绝不容忍这个不断增长的严重事态威胁我国以及我国的友邦和盟国。”[25]2003年3月20日，不顾国际社会的反对，布什政府以萨达姆涉嫌制造大规模杀伤性武器和支持恐怖主义为借口，发动了代号为“伊拉克自由行动”的战争，单方面对伊拉克动武，并很快推翻了萨达姆政权。对小布什而言，发动伊拉克战争是反恐战争的重要步骤，处于中东心脏地带的伊拉克也是美国在中东推进“自由议程”的关键地区。推翻萨达姆政权，是“自由议程”的一部分，是为了建立一个繁荣、稳定、自由、民主的伊拉克。“一个自由民主的伊拉克将成为其他国家的榜样，可以向包括叙利亚和伊朗在内的整个中东地区发出信息。伊拉克的自由将鼓舞从大马士革到德黑兰的改革派。”[26]2003年9月，小布什在联大发表演讲指出，“一个自由伊拉克的成功将引起整个地区的注意和关注。亿万人民将会看到，在中东的心脏地区，自由、平等和物质进步都是有可能实现的。该地区的领导人将目睹最有力的证据：自由的制度和开放的社会是国家长期获得成功和尊严的必由之路。一个面目全新的中东将摧毁向他国输出暴力的意识形态，整个世界都将从中受益。作为一个独裁统治的国家，伊拉克对中东的稳定曾具有巨大的破坏性。作为一个民主国家，伊拉克在中东地区将有巨大的感召力。伊拉克发展民主机制的进程创建了一个范例”。[27]

除了强制要求该地区国家配合美国进行反恐，小布什的另外一个中心任务就是推进“自由议程”，大力推动地区国家的民主改革进程，大搞自由选举，消除“自由赤字”。政策和手段也多种多样，或公开施压改革，或暗中支持反对派，策划“颜色革命”，促使政权更迭。对地区盟友如沙特、埃及和约旦等国，美国恩威并施，要求盟友搞民主改革。对巴勒斯坦、黎巴嫩等国，则竭力去除美国不满意的阿拉法特及黎巴嫩真主党，支持以色列针对巴勒斯坦和黎巴嫩发动的所谓“反恐战争”。对伊拉克、伊朗、叙利亚、也门、利比亚、苏丹等国家，则公开发出军事威胁，并公开支持反对派，企图造成政权更迭。

事实证明，小布什的中东政策极大破坏了中东的战略稳定，不仅未能铲除恐怖主义，反而愈反愈恐，恐怖主义更加泛滥，也未带来所谓的“治”，中东变得日益动荡不安。这也印证了埃及总统穆巴拉克等阿拉伯国家领导人所担心的，“伊拉克战争将打开地狱之门”，也印证了美国前国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特所发出的警告，即“伊拉克战争将分散反恐战争的力量，会释放出一个面临末日审判一样的中东”。[28]

2009年，奥巴马从小布什手里接过的中东明显是一个危机丛生的烂摊子。伊拉克陷入内乱与动荡，成为地区局势动荡和恐怖主义滋生的新策源地；地区恐怖主义与极端主义抬头，教派矛盾上升；美国与伊斯兰世界的关系空前恶化，美在中东形象一落千丈；美国与埃及、沙特和土耳其等传统盟友关系出现裂痕；中东和平进程濒临死亡；伊核问题陷入僵局，美伊关系危机不断，由此引发的地区核竞赛初现端倪。事实上，中东问题，尤其伊拉克问题是2008年美国总统选举的中心外交议题。正是主要凭借结束伊拉克战争的选举口号，奥巴马得以赢得总统选举。奥巴马有关中东政策的设想主要体现在其两篇文章以及任职初期的数次讲话中，其中主要内容包括从伊拉克撤军、与伊朗对话、启动和平进程、修复与伊斯兰世界的关系等。[29]2009年1月20日，奥巴马在就职演说中特意向伊斯兰世界致辞，强调将寻求一条以共同利益和相互尊重为基础的“新的前进道路”。1月26日，奥巴马专门接受阿拉比亚电视台（Al-Arabiya）采访，表示将与伊斯兰世界构建新的关系，强调美国不是伊斯兰世界的敌人。新政府将减少在伊拉克驻军，支持建立巴勒斯坦国，并与伊朗进行对话。[30]这是奥巴马就任总统以来首次接受媒体采访，而选择阿拉伯媒体体现了中东在其外交中的特殊地位。2月27日，奥巴马正式宣布从伊拉克撤军计划，并提出“有原则地、持久地与该地区包括伊朗和叙利亚在内的所有国家进行接触”。[31]3月19日，奥巴马发表伊斯兰新年讲话，再次对伊斯兰世界和伊朗发出和解信息。4月，奥巴马在土耳其大国民议会发表演讲，期望与伊斯兰世界构建“伙伴关系”，强调“美国现在没有、将来也永远不会跟伊斯兰进行战争”。[32]2009年6月，奥巴马访问中东期间于埃及开罗大学发表面向伊斯兰世界的演讲，他在讲话中全面阐述了美对伊斯兰世界以及中东的政策，强调将开启美与伊斯兰世界关系的“新开端”。[33]可惜，奥巴马的中东政策并未能按其最初的设想得到实施。他提出的以缓和与接触为核心的中东政策，与实际上推行的战略收缩政策充满了矛盾。

奥巴马主义最能体现奥巴马的外交思想。这一思想在奥巴马接受《大西洋》杂志的专访中得到了集中体现。[34]奥巴马政府对外政策的核心思想是，以恢复美经济实力和全球霸主地位为主要目标，在全球进行外交休整，克制海外行动，减少军事干预，“别干蠢事”[35]；在具体布局上，又突出表现在将长期对外战略重点由中东转移至亚太，在中东实行战略收缩。奥巴马政府收缩战略的核心是“脱中东，入亚太”。这一调整严重冲击了后冷战时代美国独家主导中东的地缘政治格局，加剧了地区混乱与动荡。冷战期间，美对外战略的重心一直在欧洲大陆。冷战结束后，这一局面发生了变化，中东地位开始逐步提高，始与欧洲并驾齐驱。而进入21世纪第一个十年，中东超越欧洲，跃升为美全球战略的头号重心。但是，这一格局在奥巴马总统上任后发生新变化，中东在美外交全局和国家安全战略中的地位下降，美对中东的关注和投入明显减少。奥巴马政府力图以“浅脚印”（Light Footprint）思想为指导以使美从中东泥潭脱身，遂在该地区实施战略收缩，[36]这被新保守主义者称作“美国的大撤退”[37]。首先，决心结束两场战争，将对外战略重心从中东转向亚太，摆脱中东战略泥沼。奥巴马总统早就表达了下述全球战略思想：美深陷中东两次战争，导致美对亚洲尤其是日益崛起的中国缺乏应有的关注，以及美在中东与亚太两个地区资源配置失衡。奥巴马认为，过去10年的美国外交被阿富汗和伊拉克两场战争所劫持，耗尽了美国的资源和精力。由此出发，奥巴马政府对美国防与外交的布局与重点进行了重大调整，分别推出了战略收缩与“再平衡”政策。这两个政策的核心是“把资源投入到最重要的地方”，以改变资源配置失衡的局面。其主要内容是，将目前美军事资源聚焦的重心由中东转移到亚太。美已多次宣示“两个60%”的计划，即2020年前将60%的海军军舰部署到太平洋地区和把美本土以外60%的空军力量部署到亚太地区。依照计划，美从伊拉克和阿富汗战场撤回的美国海军陆战队第1、第3远征军和美国陆军第25步兵师，将重返太平洋战区的基地，强化美军在亚太地区的前沿力量存在。[38]2012年1月美发布题为《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》的新军事战略报告，强调美国将加强在亚太地区的军事存在。而要实现战略重心东移，美必须结束耗费美大量军事、经济资源的伊拉克战争和阿富汗战争，因此结束战争成为奥巴马中东政策的重中之重。奥巴马在参加2008年总统选举时就表达了结束伊拉克战争的想法，并靠此口号赢得了不少选票。奥巴马就任总统后的第二个月就宣布了“18个月撤军计划”，即2010年8月31日前撤离美驻伊拉克的作战部队，到2011年底前撤出所有驻伊美军。2011年12月，美如期从伊拉克撤出了近15万驻军。同时，奥巴马于2011年6月宣布正式启动从阿富汗撤军进程，计划于2014年撤军完毕；2013年1月，美又决定提前撤军，把向阿富汗安全部队移交作战任务的期限由2013年夏提前到2013年春。奥巴马宣称，2014年底前过渡将完全结束。这场战争将“负责任地结束”。虽然由于“伊斯兰国”以及塔利班的兴起，美军完成从伊拉克和阿富汗的彻底撤离遭遇了一定挫折，被迫重新向伊拉克派出少部分武装，从阿富汗撤军一再延迟，但总体上奥巴马兑现了承诺。截至2015年2月，美军驻伊拉克和阿富汗的人数已经从奥巴马就职之初的18万减少到1.5万。[39]

其次，在军事、外交、经济等方面减少对中东的资源投入。军事上，奥巴马决心放弃小布什政府的全球反恐战争这一提法，而提出要结束两场战争，并不再与伊斯兰世界开战。这最突出地表现在不再提以中东为中心的全球反恐战争，以及从阿富汗和伊拉克撤军上。在伊朗核问题和叙利亚危机上，美国反应较为谨慎，不愿轻言动武，再起战端。2010年，因同伊朗关系急剧紧张，美国将海湾地区的航母战斗群从一个增至两个。2013年2月，在五角大楼有可能从3月起就受到自动削减经费威胁的背景下，出于经费考虑，美国宣布计划将波斯湾航母战斗群减少一半的规模。撤出一个航母战斗群将节省数亿美元。经济上，“阿拉伯之春”爆发后，中东进入历史剧变和转型的关键时期，民主建设、政权稳定和经济重建等方面都急需外部的经济援助，但一向力推中东民主的美国开始退缩，其对阿拉伯国家的援助并未明显增加。[40]而以支持中东民主为主要任务的“中东伙伴关系计划”（MEPI）并未明显增加实际投入。自2002年该项目启动以来，每年拨款维持在7600万至8000万美元，迄今累计达9.134亿～9.606亿美元[41]。美对其最看重的阿拉伯世界“领头羊”埃及也没有增加援助，奥巴马上台后对埃援助一直维持在年均15亿美元左右，其中经济援助仅2.5亿美元，军援却高达13亿美元。[42]在埃及发生推翻穆尔西政府的“二次革命”后，奥巴马政府非常犹豫是否将之定性为军事政变，在压力下对埃实施了制裁，不过后来很快又恢复了军事援助。[43]美国学者对奥巴马政府对中东援助进行统计分析后得出结论，奥巴马时期，在2015财年奥巴马政府对中东的民主、人权和治理方面的援助下降到了2009年以来的最低点，2009～2014财年平均为3.8亿美元，2015财年则下降到1.804亿美元。美国内对“中东伙伴关系计划”日益下降的作用和未来的关注正在上升。[44]2016财年援助有所增加（4.42亿美元），但2017财年又有所下降（4.275亿美元）。统计还发现，与布什政府相比，奥巴马政府时期美国政府在中东军事与安全方面的投入与在民主、人权和治理方面的投入的差距非但未缩小，反而进一步扩大了。2009财年奥巴马政府对中东的援助共计71亿美元，其中69%用于安全与军事援助，7%用于民主和治理。2017财年，用于安全和军事方面的援助为73%，民主和治理的援助下降到6%。[45]以对埃及的援助为例，目前90%用于军事援助，经济援助占9%，治理与民主援助只占1%。[46]

表2-1 美国对“中东伙伴关系计划”的援助投入

表2-2 美国对中东国家*的非人道主义援助

表2-3 1946～2013年美国对中东的援助

表2-4 2011～2016财年美国对中东主要国家的援助

在中东的外交投入也呈同样特点，这从总统的对外访问可窥见一斑。自2009年初任伊始至2016年5月15日，奥巴马总统对外访问共计46次，访问56个国家，其中7次访问中东7国。第一任期内2次，2009年4月访问土耳其和伊拉克，2009年6月访问沙特和埃及；第二任期内明显增加，达到5次，其中2013年3月访问中东3国（约旦、巴勒斯坦、以色列），2014年3月访问沙特，2015年1月赴沙特出席阿卜杜拉国王的葬礼，2015年11月访问土耳其（出席G20峰会），2016年4月访问沙特。相比较而言，奥巴马6次访问法国，5次访问德国、英国和墨西哥，4次访问韩国和阿富汗，3次访问日本。近八年来，奥巴马唯一访问超过4次的国家为沙特，土耳其为2次，访问地区战略盟友以色列只有1次，访问伊拉克1次。而小布什总统两个任期内共访问中东11次12个国家，其中伊拉克5次、埃及3次、沙特2次、约旦2次、以色列2次、阿富汗2次。这在一定程度上也显示出奥巴马对中东的重视程度明显下降。

最后，美在中东事务上发挥领导作用、进行军事干预的意愿和能力大大下降。奥巴马的中东政策思想由理想主义逐步让位于现实主义，以维持稳定、保护既得利益的守成外交为主要特征。谨慎与低调、强调稳定、接触与对话、协商与多边主义取代了小布什时代带有浓厚单边主义色彩、以强行推进民主改造为核心思想的侵略性干预政策。与传统上美倾向于强力干预的做法不同，奥巴马在中东热点问题上以不使美陷入中东冲突为主要目标，以“不做蠢事”为原则，强调谨慎，尽量避免军事干预，采取由地区盟友以及欧盟、北约“打冲锋”，而美在背后发挥“幕后领导作用”（Lead from behind）的干预模式。这特别体现在也门危机、利比亚战争、叙利亚内战等问题上。在也门危机中，海湾合作委员会（GCC）充当调解的主角，美幕后促成，最终达成萨利赫总统和平交权协议。在利比亚，美参战实际上是被英法等盟友裹挟卷入，并在战争中将领导权让位于欧盟。对于叙利亚内战，美国基本选择作壁上观，“两年未采取有效行动”[47]；即使2013年8月化武事件逾越了奥巴马总统自己所划的“红线”，奥巴马仍于最后关头出人意料地决定放弃动武。在伊朗核问题上，奥巴马上台之初就提出了与伊朗接触政策，但很快因内贾德连任总统、伊爆发总统选举危机而中止。奥巴马对伊朗虽不时发出动武的威胁，但并无动武之真意，甚至还竭力劝阻以色列采取单独军事行动。2013年夏天伊朗温和派领导人鲁哈尼赢得总统选举后，奥巴马总统立即表示欢迎。在2013年9月联大会议期间，两国实现了30多年来首次外长直接会晤，而且奥巴马还与鲁哈尼通电话，实际上重启了奥巴马上任之初的与伊接触与对话政策。奥巴马与鲁哈尼抓住时机，很快重启谈判，并于2015年7月达成了《伊朗核问题协议》（简称“伊核协议”）。奥巴马还亲自邀请海合会领导人赴美，做劝说工作，要求其接受协议。美不愿对中东进行军事干预的原因，既有战略收缩的主观意图，也有中东事务中内生力量增大的客观因素。美国的身影和声音在中东诸多重大问题上的缺失，令很多美的地区盟友不满并发出“美国人去哪里了”的疑问。美国在中东充当“警察”和依靠军事实力维持中东秩序的时代似乎已经结束。奥巴马在任内最后一次国情演说中明确表示，美国不能试图接管和重建每个陷入危机的国家，美国要避免做世界警察。[48]2013年9月奥巴马在联大的演讲宣告了“美国放弃逾半个世纪来在中东地区拥有的领导地位”。[49]不仅如此，奥巴马还明确表示希望地区盟友不要再“搭便车”，要求沙特等国在地区安全问题上承担更大的责任。[50]

奥巴马政府为何要在中东实行战略收缩，将战略重心由中东转移至亚太？其根本原因有两条。第一，全球地缘政治和国际格局的飞速变化对美的国家安全环境和全球霸主地位提出了严峻挑战，迫使美调整战略重点。一方面，世界力量平衡出现历史性变化，以新兴国家尤其是亚太的崛起为主要标志。2010年美国防部发布新版的《四年防务评估报告》，这是奥巴马政府首份重大的战略报告。报告指出，新兴大国的崛起这一突出的新地缘政治现象已构成美国新安全环境的主要内容。另一方面，受全球反恐战争，尤其是阿富汗和伊拉克两场战争的拖累和2008年金融危机的冲击，美出现相对衰落的颓势，在外交舞台上出现了“史无前例的稍事休息”。[51]为此，奥巴马的核心任务是在内重振美经济、恢复实力，对外是“进行外交休整，克制海外行动”[52]，同时将战略重心转向亚太，以遏制新兴大国——中国崛起的挑战。正如美国副总统拜登所指出的那样，奥巴马政府在审议如何推动美国前进时，提出两个问题，即“我们应该在哪里投入更多的关注和资源，从而使我们能够在国内创造更大的机会，并推动全球实现更大的经济增长？我们必须在哪里进行必需的战略性投资，从而不仅加强我们的安全，而且维护全球稳定？”而这两个问题的答案都指向亚太地区。“美国必须进行再平衡的原因显而易见——要向亚太地区投入更多资源和注意力。”[53]第二，中东在美全球战略中的地位相对下降，而亚太的地位逐步上升。奥巴马清醒地认识到，中东地区热点问题层出不穷，地区问题异常复杂，带有民族、宗教性质的冲突非常激烈，外部力量的介入不仅不能推动问题的有效解决，反而使之更加复杂化，并使自身陷于泥潭。其中潜含着美对中东的绝望。“过去60年美援助中东达3000亿美元，但这既没有给美国带来和平，也没有带来该地区对美国的自动支持。”[54]深陷中东不能自拔，不仅无益，而且严重拖累美国霸主地位，使美全球战略偏离既定方向，给美国家利益和国家安全造成严重损害。就如国家安全顾问苏珊·赖斯所指出的，美国中东政策的转变是因为美国确信自己“承受不起被一个地区7天24小时牵扯精力的代价，尽管那个地区非常重要”。[55]而全球能源格局的日益变迁，尤其是美国国内石油产量的增加和页岩气革命的推进，使美对中东的能源依赖显著下降，从而削弱了中东在美外交与安全中的地位。

事实上，美国民众对中东的兴趣也在减弱。2012年9月班加西事件以及埃及等阿拉伯国家爆发反美抗议潮之后，美国盖洛普调查公司和布鲁金斯学会联合开展的一项民调显示，在受访的美国人中，只有14%的人主张应扩大中东外交，34%的人主张减少中东外交投入；42%的人主张减少对埃及的援助，29%的人要求停止对埃援助；在叙利亚问题上，大多数人反对美军事打击或向叙反对派提供武装，其中支持美出兵叙利亚的比例只有13%。[56]在班加西事件发生之前，2012年3月由皮尤中心搞的民调也显示，反对美军事干预叙利亚的比例达63%，支持动武的只有29%。到2013年6月，反对的比例升至70%，支持率下降到20%。即使在叙利亚化武事件发生后，美国内仍强烈反对奥巴马对叙动武。[57]

表2-5 美国民众对美军事干预叙利亚的态度

表2-6 关于中东国家对美国全球领导地位评价的民调（2014年）

奥巴马政府在中东的战略收缩在实践中遭遇到来自多方面的强大阻力，其中既有来自国内外的反对声音，如中东地区盟友以及美国内保守派势力的不满，也有中东地区重大事件频发的掣肘以及地区反美势力如伊朗、叙利亚、“基地”组织等的牵制。在美国内，奥巴马的中东政策遭到了诸多批评，攻击其“失败”的声音甚众[58]。尤其是以参议员麦凯恩为代表的保守共和党人对奥巴马政府在中东处于历史性关键时刻不仅不加大投入，反而要远离中东的政策非常不满，强烈要求美政府加大支持地区民主变革力度，批评政府处理叙利亚危机立场软弱，要求军事干预和武装叙反对派。共和党众议员艾德罗伊斯批评奥巴马的外交处于瘫痪状态，指出美国不发挥领导作用将导致失败，强烈要求美国采取强有力的行动击败“伊斯兰国”，并直接向与“伊斯兰国”作战的库尔德人和雅兹迪教派提供装备，包括反坦克武器和远程迫击炮。[59]美国著名中东问题专家、国务院对外政策咨询顾问、约翰·霍普金斯大学尼采国际关系研究院院长纳斯尔在其《不可或缺的国家：美国外交的撤退》一书中严厉批评了奥巴马在中东的撤退外交以及“少作为就是多做”（Doing Less Is More）的思想，指出美不采取行动的风险可能比采取行动的风险更大，可能给美实力和国际地位带来危险的后果。[60]来自中东地区的挑战与阻力主要有两方面：一是美地区盟友以色列、沙特以及土耳其对美撤离中东、减少对中东投入不满，并在处理伊朗核问题、叙利亚战争等问题上存在尖锐分歧。奥巴马执政以来，美国与以色列在如何认识和处理中东问题上的战略分歧越来越大，两国关系变得日益紧张。以色列政府对奥巴马对伊朗政策趋缓，并可能接受伊朗拥有一定限度的浓缩铀能力非常担忧。而出于对以色列可能对伊朗单独采取军事行动，破坏美战略部署的担心，奥巴马不得不加大对以军事援助和合作力度，以拉拢和约束以色列。另一地区盟友沙特拒绝接受安理会非常任理事国席位，表面理由是安理会未能在叙利亚问题、巴勒斯坦问题上采取有力行动，但实际上表达的是对奥巴马政府在关键时刻放弃对叙动武，并重新开始与沙特宿敌伊朗开展接触的政策的强烈不满。二是从伊拉克到叙利亚，从阿拉伯半岛到北非马格里布地区，“基地”组织等宗教极端势力和恐怖势力在中东全面回潮，对美在地区的安全和利益构成全面挑战，美在中东面临的恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散威胁增大。2012年9月，美国驻利比亚大使克里斯托弗·史蒂文森被恐怖分子打死，2013年8月又因来自也门的恐怖主义威胁美被迫宣布关闭中东等地的20多家使领馆。据统计，加入“伊斯兰国”的美国人达到了200多人。[61]2014年10月，3名来自芝加哥的少年企图前往叙利亚参加“圣战”震惊美国社会。“伊斯兰国”的追随者甚至在美国内发动了多次恐怖袭击。2013年9月奥巴马在联大会议上讲话指出，目前美国在中东拥有四大核心利益，即保护盟友和伙伴的安全、保障地区能源向全世界的自由流动、打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散。[62]这凸显了解决这些问题的困难和重要性。

实际上，美政府财政拮据和可调用资源不足的状况严重制约其实施在中东的战略收缩和在亚太的再平衡政策，难以实现中东与亚太同时兼顾。2013年奥巴马两次缺席亚洲峰会就是例证之一。中东剧变正发生于美国全球力量衰退和在中东影响力下降之时，“在中东处于剧变之中的同时，1945年后美国对该地区的统治正在迅速消退”，[63]国外的挑战日益动荡和复杂，而美面临资源不足的严峻考验，“华盛顿的每一位国家安全问题领导人都在绞尽脑汁地思考如何分配手头越来越少的资源去解决越来越多的难题”。[64]副总统约瑟夫·拜登声称，战略东移并不意味着忽视其他地区如中东，强调美国“完全可以一边走路一边嚼口香糖”，在“更多地关注亚太地区同时密切注视中东局势”，实现两者兼顾。[65]但事实证明，美很难处理好长期战略挑战（亚太）和当前紧迫威胁（中东）这两者之间的平衡关系。“美国从中东抽身并不容易。”[66]正值美决定战略东移之时，中东爆发了“阿拉伯之春”，除了原有的巴以问题、伊朗核问题、伊拉克问题以及恐怖主义等主要挑战外，利比亚战争、叙利亚内战、埃及政治危机等接踵而至。因此，奥巴马的“浅脚印”政策遇到了挑战，战略东移也受到严重拖累，致使奥巴马政府短期内难以将大量军事资源、财力和外交精力快速转移到亚太。为此，一些人批评战略东移是“纸老虎”。[67]令美尴尬的是，经常是在奥巴马政府要员访问亚太之时，中东就会爆发严重危机，迫使他们不得不分身处理更紧急的中东事务。最典型的例子如2011年11月奥巴马访问东南亚时，巴以发生新一轮军事冲突，国务卿希拉里被迫转道前往中东调解危机。2013年8月国防部长哈格尔访问东南亚时又爆发叙利亚化武危机，身处亚洲的哈格尔面对的重大问题却是美如何军事打击叙利亚，且不得不一次次对外重申美战略东移政策不会因中东事务而改变。美军事资源向亚太的转移经常受到干扰，中东局势的急剧多变使美在海湾的单航母战略部署很难实施。中东持续动荡等问题和难题使美亚洲重心战略陷入停滞，也“使美军失去战略方向”。[68]著名评论家吉迪恩·拉赫曼指出，中东形势风云变幻，目前美国正处于进退两难的境地。“中东纷争可能只会加强奥巴马的初衷：远离中东，而不是一头扎进枪林弹雨。但有时形势的发展自有其轨迹。随着空袭叙利亚的可能性越来越大，似乎奥巴马将进一步被拖进中东泥潭，这有违他自己的更明智的判断。”[69]

其实，不只是关于亚太与中东能否实现平衡的问题，还有中东战略收缩和“亚太再平衡”政策的实施后果，都可能有违奥巴马的初衷。“讽刺的是，尽管奥巴马政府因把注意力转回中东而受到亚洲的严厉批评，但恰恰是许多中东的政策制定者得出了与此相反的结论——他们认为美国一心打算把力量撤出中东。”[70]近年来，这两大政策给两地的和平与安全带来更多的是负面影响，使两地更加动荡，成为“一个对抗之源”。[71]此外，美不仅不能从中东如愿轻松脱身，反而最终可能两脚都深陷中东和亚太，进一步加重美战略负担，加快美国的衰落。历史地看，美战略重心转移到哪里，往往就给哪里带来动荡与不安全。当前中东的动荡、混乱和亚太敏感而紧张的局势印证了这一点。中东自然无须赘言。奥巴马因担心深陷叙利亚不情愿军事干预，但恐只会愈陷愈深。“从伊斯兰世界撤出更多军事投入一直是奥巴马的首要目标，但不幸的是，叙利亚日益恶化的形势正提高对这一核心原则的智慧和普遍适用性的怀疑。”[72]在亚太，美国的再平衡政策主观上以遏制中国为主要目标，既破坏中美战略互信，客观上还诱使地区个别国家给中国蓄意制造危机，借美阻遏中国，推动地区军备竞赛，加大了亚太地区爆发冲突的风险。就如一位印度学者所言，美“亚太再平衡”政策开启了中美在亚太的新冷战时代，美这一扩张政策是以牺牲亚太人民为代价的。[73]