第一章 全景叙述：竞争性选拔干部方式的产生与发展

一 竞争性选拔干部方式产生的历史背景

（一）宏观背景

从宏观环境来看，竞争性选拔干部方式的产生是在改革开放时代背景下我国政治、经济和社会发展的必然结果。1978年12月召开的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议做出了把党和国家的工作重心转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，并强调“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命”[1]。随之展开的政治体制改革和经济体制改革及其所带来的深刻社会变革为竞争性选拔干部方式的孕育和生成提供了政治、经济和社会条件。

首先，以建设社会主义民主政治为主题的政治体制改革为竞争性选拔干部方式的孕育和产生奠定了政治基础。十一届三中全会之后，为顺应我国社会主义现代化建设的需要，党的第二代领导集体成员先后对改革和完善国家的政治制度，建设社会主义民主政治提出了要求。1979年9月，叶剑英在庆祝国庆三十周年纪念大会的讲话中提出：“我们要在改革和完善社会主义经济制度的同时，改革和完善社会主义政治制度。”[2]同年10月，邓小平亦指出：“我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”[3]1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表并经政治局讨论通过的《党和国家领导制度的改革》，是开启政治体制改革的纲领性文献。该讲话从党和国家长治久安以及社会主义事业兴衰成败的高度，指出了当时我国领导制度和干部制度中存在的官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象，并分别从理论、思想、历史、现实等多个维度分析了这些现象产生的根源。邓小平认为，过去的干部选拔任用制度存在重大弊端且这些弊端“多少带有封建主义色彩”[4]：其一是论资排辈的习惯势力比较严重，选人范围狭窄，使得优秀人才难以进入组织视野；其二是干部制度中实际存在的领导职务终身制以及缺乏对干部明确而有效的监督、弹劾、罢免制度和对各级各类干部的考核、奖惩、培训、淘汰等科学制度。要解决这些问题，必须“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才”，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定”。[5]

在此前后，一系列民主化改革措施亦开始启动。如1979年对地方政权组织和选举制度进行了改革，在人民代表的选举过程中实行自上而下与自下而上相结合的办法来提名候选人，并将直接选举人大代表的范围扩大至县级。1980年开始着手对党和国家的领导体制进行改革，逐步废除领导干部职务终身制，同时实行党政分开，以革除权力过于集中的弊端。1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会提出：“社会主义物质文明和精神文明建设，都要靠继续发展社会主义民主来保证和支持。建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。”[6]为解决这一时期经济发展和经济体制改革与政治体制不相适应的问题，从1986年开始，邓小平多次强调要把政治体制改革“提到日程上来”并且“需要一个蓝图”。[7]为此，1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会首次提出了我国政治体制改革的蓝图，强调“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终得到成功”，并提出“改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满生机和活力的社会主义政治体制。改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。[8]干部选拔任用作为政治上层建筑领域的一项重要活动，必然会受到所在领域内主导意识形态的影响并将其作为实践活动的思想指引。以建设社会主义民主政治为主题的政治体制改革不仅为竞争性选拔干部方式的孕育、产生奠定了政治基础，同时亦是干部选拔任用活动本身顺应党和国家政治生活民主化改革态势的具体实践表现形式之一。

其次，以发展社会主义商品经济和市场经济为导向的经济体制改革为竞争性选拔干部方式的形成和发展提供了公平竞争、追求效率的社会意识。历史唯物主义认为，经济基础对上层建筑具有决定性作用，经济基础的变化必然会带来上层建筑的变革。在新中国成立之后相当长的历史时期内，我国在经济上采用的是苏联式的高度集中的计划经济体制。在社会主义建设初期特定的历史环境下，这种体制对于快速动员各类资源用于重点项目建设，促进社会主义工业化和推动社会生产力发展无疑具有积极的作用。但随着社会主义初期建设任务的完成，计划经济体制主要依靠行政手段配置资源的弊端逐渐显现，社会生产力的发展亦因此而受到束缚。要摆脱这种束缚，释放经济发展的活力，必须首先突破对于社会制度与经济体制二者之间关系的传统认知。1979年11月，邓小平会在会见美国不列颠百科全书出版公司编委会副主席弗兰克·吉布尼（Frank Gibney）等外宾时谈道：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济。”[9]这是中国共产党最高领导层对计划经济与市场经济关系的最早论述。在这一思想指导下，1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会提出了以“计划经济为主，市场调节为辅”[10]的经济发展方针，表明中国正式承认市场经济在社会主义经济中的合法性。1984年10月，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”[11]的基本论断，突破了把计划经济与商品经济相对立的传统观念。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会则明确提出中国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。

正是在对社会主义经济属性认识的逐步深化和经济体制重构过程中，反映市场经济本质特征的思想观念如“竞争意识”“效率意识”逐渐被社会公众所接受和认同。这些思想观念不仅在社会的经济生活中逐渐发挥着愈来愈重要的作用，同时亦对包括上层建筑在内的其他领域产生着直接或间接的影响。尤其是随着经济体制改革的逐步推进，经济社会发展对干部队伍建设提出了不同于计划经济时代的新要求，干部选拔任用如果继续沿用以往计划经济体制下高度集中的大一统委任制方式显然已经难以适应需要。竞争性选拔干部方式的产生正是汲取了市场经济关于“竞争”和“效率”等思想观念的结果，其中蕴含了通过竞争而实现公共部门人力资源优化配置的基本价值导向。

最后，中国社会人才储量的逐渐增加与干部队伍素质的逐步提高为公共部门以竞争性方式实现人才资源的优化配置创造了现实条件。20世纪70年代开始兴起的世界新科技革命使人类社会进入一个新的发展阶段，知识和人才在经济社会发展中的作用日益突出。在改革开放酝酿期，邓小平就极为敏锐地认识到这一趋势并明确提出“一定要在党内造成一种空气：尊重知识，尊重人才”[12]。1977年9月，教育部决定恢复因“文化大革命”冲击而中断长达十年之久的高等学校招生统一考试的制度，使得我国的高等教育人才培养重新步入健康发展的轨道，并开始为新时期经济社会发展培养一批又一批高素质经营管理人才和专业技术人才。据统计，1981～1990年十年间，我国高等学校共计培养本专科毕业生420.32万人，研究生19.8万人。[13]与此同时，随着改革开放事业的逐步推进及对公共部门干部队伍素质要求的提高，广大干部主动提升自身职业素质的意愿日趋增强，并在实践磨炼中得以成长。整个社会以及公共部门内部人才资源储量的逐步增加无疑为竞争性选拔干部方式的产生提供了重要的现实条件。

（二）中观背景

干部人事制度是我国政治体制的重要组成部分，是中国特色社会主义政治发展的重要内容之一，在中国共产党和整个国家的政治生活以及经济社会发展中发挥着关键性作用。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[14]而在干部人事制度体系建设过程中，对于干部选拔任用方式的实践探索与制度建构又是其中一项基础工程和重要内容，直接影响着党和政府执政水平与执政能力的高低。改革开放以来，在经济体制改革和政治体制改革的双重背景下，作为政治体制改革的一个重要组成部分，我国对计划经济时期形成并与计划经济体制相适应的传统干部人事制度进行了持续30多年的改革，其中很多内容直接涉及干部选拔任用方式的改革。其总体改革进程大致经历了以下三个历史时期。

1.干部人事制度改革的酝酿启动期（1978年底至20世纪80年代中期）

这一时期改革的中心议题是废除领导干部职务终身制，并根据社会主义现代化建设总任务的需要确立了新时期干部队伍建设的“四化”方针。同时，对高度集权的干部管理体制与管理方法进行了初步改革。

1978年12月，中共十一届三中全会确立了“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的政治路线，并提出要“多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改革一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。[15]这自然涉及干部人事制度的改革，而当时干部队伍建设需要解决两个突出问题：一是干部领导职务终身制导致的整体性结构老化现象；二是各级领导班子的干部文化程度不高的状况。据统计，当时全国各省区市党委和政府领导班子成员的平均年龄在61岁以上，有大专以上文化程度的领导仅占17.7%。[16]为此，1979年11月邓小平在全国党、政、军副部长以上干部大会上指出：“我们一定要认识到，认真选好接班人，这是一个战略问题，是关系到我们党和国家长远利益的大问题。如果我们在三几年内不解决好这个问题，十年后不晓得会出什么事……我们有正确的思想路线，有正确的政治路线，如果组织问题不解决好，正确的政治路线的实行就无法保证，我们向党和人民就交不了账。”[17]他着重指出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。所以，我们要改革现行的干部工作制度，建立有利于提拔年轻干部的制度。”[18]1980年，邓小平在中共中央政治局的一次扩大会议上进一步提出：“我们选干部，要注意德才兼备。所谓德，最主要的，就是坚持社会主义道路和党的领导。在这个前提下，干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。”[19]为废除干部领导职务终身制，实现新老领导干部整体交替，1981年6月中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，“在坚持革命化的前提下，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化”。[20]1982年9月，中国共产党第十二次全国代表大会将“实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”[21]写入新党章，由此确立了新时期我国干部队伍建设的“四化”方针。

针对长期以来计划经济体制下所形成的高度集中的干部管理体制和单一的干部管理模式，落实干部队伍建设的“四化”方针，中共中央及中共中央组织部在这一阶段先后制定了《关于建立老干部退休制度的决定》（1982年2月）、《关于改革干部管理体制若干问题的规定》（1983年10月）、《关于建立省部级后备干部制度的意见》（1983年10月）等改革文件，以推动干部管理体制和管理模式的转变。其中的改革措施主要包括：一是按照“管好、管少、管活”的原则，下放干部管理权限，将1953年确定的下管两级体制改为下管一级（中央和地方党组织分别只管下一级机构中的领导干部），实行分层管理、层层负责的管理体制，使下级单位有更多的用人权；二是调整和改进干部管理办法，改变条块分工不合理、层次头绪过多、任免手续烦琐、职责不清现象，提高干部管理效率；三是开始进行干部分类管理探索，根据党政机关、国有企业、事业单位的不同情况，探索与厂长、所长负责制相配套的企事业单位人事管理体制，给企事业单位下放权力，企业有权任免、调配除领导班子以外的人员；四是开始建立后备干部制度，进一步促进新老干部交替和干部队伍“四化”建设；五是加强和改善对干部工作的宏观管理，健全完善干部人事管理机构，精简上层，充实基层，加强专业干部队伍，确保改革顺利进行。[22]

此外，1982年9月，劳动人事部还制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，提出：“为了适应社会主义现代化建设的需要，有计划地更替、补充干部，确保干部质量，建设一支革命化、年轻化、知识化、专业化的干部队伍，必须逐步改革用人制度，采取多种方法，充分挖掘人才，合理使用人才……国家机关、事业、企业单位吸收录用干部，由当地人事部门统筹安排，实行公开招收，自愿报名，进行德、智、体全面考核，坚持考试，择优录用。”[23]这是国家人事管理职能部门首次明确规定将考核与竞争性考试作为一般干部选拔任用的必经程序。

2.干部人事制度改革的全面展开期（20世纪80年代中后期至90年代末）

这一时期，以科学化、民主化、法制化为改革方向，党政机关、国有企业、事业单位人事制度改革全面展开，陆续建立了国家公务员制度、现代企业人事制度，并推动了事业单位干部人事制度改革，初步实现了对各类干部的分类管理。

1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会首次对干部人事制度改革进行了系统阐述。会议指出，“现行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷，主要是：‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免”。为此，干部人事制度改革的目标“就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。无论实行哪种管理制度，都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则”。根据当时干部工作的实际状况，十三大报告强调，干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。

1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会再次强调要“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。尽快推行国家公务员制度”[24]。1993年8月，在通过国家税务局、国家环保局、国家统计局等国务院六个部委和广东省深圳市、黑龙江省哈尔滨市两个副省级城市先期试点的基础上，《国家公务员暂行条例》正式颁布并于当年10月1日起开始在全国各级行政机关施行。截至1998年底，全国从中央到地方各级政府机关中全部实行了公务员制度，各级党群部门和人大机关、政协机关也分别实行或参照实行了公务员制度。与此同时，司法系统的干部人事制度改革亦有序展开，1995年2月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》，标志着在司法机关中开始着手建立与实施法官制度和检察官制度。

这一时期，国有企业在经济体制改革的推动下，结合建构公司法人治理结构逐步建立起与现代企业制度相适应的干部人事制度。1986年9月，中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，对国有企业的领导体制进行了全面改革，国有企业自此开始实行厂长（经理）负责制，并在1988年4月第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中以法律形式加以规定。为贯彻中共中央、国务院关于干部人事制度改革的相关精神，1988年5月中共中央组织部、人事部发布了《关于全民所有制工业企业引入竞争机制改革人事制度的若干意见》（以下简称《意见》），提出必须把竞争机制引入企业人事管理，通过公开招标选聘企业经营者，并实行合同制管理。《意见》还规定“招标选聘要本着公开、平等、民主、择优的原则，拓宽选才视野，根据企业的具体情况确定招标范围，形成多个（多组）对手平等竞争。不适宜公开招标的企业，也应在确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的契约关系的同时，采取其他办法竞争产生企业经营者”，“企业内部各级管理人员的任用，也要充分体现平等竞争的原则，采取招聘、选聘、考聘或直接聘任的方式，逐级聘用，择优而任”。同时强调“必须坚决实行能上能下，打破干部领导职务终身制。企业经营者及各级管理人员受聘什么职务，就享受什么待遇，解聘或辞聘后一律不保留聘用期间的待遇”。[25]1993年11月，中共十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业的改革方向”，强调“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索”。[26]同年12月颁布的《公司法》对公司法人治理结构做出了法律安排，并为国有企业从根本上建立与社会主义市场经济相适应的企业干部人事制度奠定了坚实基础。1994年开始的现代企业制度试点与其后所进行的国有企业改革的一系列举措，都涉及干部人事制度方面的相关内容。改革的核心在于结合建立现代企业制度和完善法人治理结构，全面引入竞争机制，健全企业组织领导制度和企业内部人事管理制度，扩大企业用人自主权，完善选人用人机制，加快企业家队伍、职业经理人队伍、专业技术人员队伍和高技能人才队伍建设，逐步建立符合企业特点的现代企业人事制度。[27]

按照中国共产党第十三次全国代表大会所确定的“政企分开、政事分开”的改革指导原则，事业单位干部人事制度改革这一时期也取得一定进展。一方面，进一步下放了事业单位的人事管理权，除单位领导外，其他人员原则上由各单位自行管理；另一方面，按照人员分类管理的要求，人事部和中编办在1995年召开了新中国成立以来第一次事业单位人事制度改革会议，启动了事业单位人事制度改革的试点工作。在总结前一阶段事业单位聘用制改革经验的基础上，将聘用制作为事业单位的一项基本用人制度。

3.干部人事制度改革的系统规划与深入推进期（2000年至今）

这一阶段的改革重心在于突出民主、公开、竞争、择优的干部选拔任用准则，健全干部选拔任用机制与干部管理法规体系，并通过系统性、前瞻性的改革规划，构建与我国经济社会发展相适应的、有中国特色社会主义的干部人事制度。

2000年8月，中共中央颁布了《深化干部人事制度改革纲要》（以下简称《纲要》）。作为我国第一部干部人事制度改革的十年规划，《纲要》提出了“通过不断推进和深化干部人事制度改革，到2010年建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度，为建设一支符合‘三个代表’要求的高素质干部队伍提供制度保证”[28]的阶段性目标，《纲要》不仅对党政干部制度、国有企业人事制度、事业单位人事制度三大板块的改革进行了全局性规划，同时还对领导干部选拔制度改革的重点和具体内容提出了十个方面的具体要求，分别涉及完善民主推荐、实行任前公示、推行公开选拔、实行任期制等干部选拔任用工作的各个方面。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会提出要“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标”[29]深化干部人事制度改革。在第一轮规划实施之后，2009年12月，中共中央颁布了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》以“按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求”“着力解决领导班子和干部队伍建设中的关键问题、干部人事工作中的重点难点问题和干部群众反映强烈的突出问题”“提高选人用人公信度”等为指导思想，提出了未来十年干部人事制度改革的基本目标，即“扩大干部工作民主，提高干部群众参与度；健全竞争择优机制，促进优秀人才脱颖而出；完善干部管理制度，增强干部队伍的生机和活力；加强干部选拔任用监督，有效遏制用人上的不正之风；深化分级分类管理，健全干部人事制度体系”。[30]《规划纲要》对党政干部制度改革的重点突破项目、整体推进任务以及统筹推进国有企业、事业单位人事制度改革进行了多方面部署。

党政领导干部选拔任用和管理制度建设是21世纪之初我国干部人事制度改革的重要内容。2002年7月，中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，并将“党管干部”、“任人唯贤，德才兼备”、“群众公认，注重实绩”、“公开、平等、竞争、择优”、“实行民主集中制”与“依法办事”确定为干部选拔任用的基本原则，标志着干部选拔任用工作走上制度化、规范化和程序化的轨道。其后，在进行局部试点和广泛试行的基础上，2004年4月起接连颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》等一系列关于党政领导干部公开选拔、竞争上岗、考核评价、职务任期、辞职、培训、交流、任职回避、廉政准则、责任追究的暂行规定，这些单项“暂行规定”和具有章程性质的“条例”初步形成了规范我国党政领导干部人事制度的党内法规体系。2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会和2012年11月中国共产党第十八次全国代表大会在分别提出“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”[31]以及“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针”[32]的同时，还对扩大干部工作民主、完善干部考核评价机制、完善竞争性选拔干部方式、坚持正确的用人导向等干部选拔任用工作的关键性问题做出了一系列改革指引。随着我国改革开放进程的不断深入，近年来干部工作所面临的形势、任务以及干部队伍的整体状况都发生了很多变化。为了保证干部选拔任用工作与时俱进地反映中央对干部工作的指导思想、基本原则、目标任务等所提出的一系列新要求，并与一些新的干部政策有效衔接，2014年1月，中共中央修订和颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，从实体性和程序性两个方面对其进行了改进和完善。

这一时期，关于公务员管理的法律法规体系日益完备。2005年4月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）。其后，10多项有关公务员考核、处分、录用、奖励、调任、职务任免与职务升降、培训、任职定级的单项法规相继出台。与此同时，事业单位干部人事制度改革也进一步向前推进。2000年7月，中共中央组织部、人事部下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，明确了事业单位人事制度改革的指导思想、目标任务和基本思路。同时，中组部、人事部分别与教育、科研、文化、卫生、广电、新闻出版等有关行业主管部门一起，先后制定了七个行业深化事业单位人事制度改革的实施意见。有关事业单位人员的公开招聘、岗位设置管理、收入分配制度改革、养老保险制度改革的法规文件相继出台。2011年11月，国务院法制办公布了《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，开始面向社会各界征求意见。经过两年多的意见征询和修改完善，2014年5月，国务院正式颁布《事业单位人事管理条例》，提出“坚持党管干部、党管人才原则，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针；国家对事业单位工作人员实行分级分类管理”[33]等基本原则。同时，对涉及事业单位人事管理主要环节的岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩及争议处理等均做出了明确规定。这不仅是国家运用法治手段规范事业单位管理制度，提高其人力资源管理效能的重要举措，更是从人事管理制度这一基本制度入手，促进事业单位深化改革的重要一步。

总体来看，持续30余年的干部人事制度改革取得了多方面的成果。首先是结构性地破解了计划经济型大一统的干部人事制度，基本解决了中国共产党第十三次全国代表大会政治报告中所概括的传统干部人事制度的四大弊端，并基本形成了党政机关、事业单位以及国有企业单位干部人事分类管理的架构，初步实现《深化干部人事制度改革纲要》所提出的“到2010年要建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度”的目标；其次是在“摸着石头过河”的干部制度改革实践中形成了一种行之有效的改革方法论模式，即在改革的内容序列上按照“先易后难、先急后缓、先局部后整体”，在每一项改革的程序上按照“探索—试点—规范—推广”的过程而循序渐进；最后是形成了一套中国特色干部人事制度的规范理论。这一套理论体系既包括改革的目的、指导思想、基本目标、方针原则等理论框架，亦包括一系列政策性话语。干部人事制度的这些整体性的改革成果不仅包含了干部选拔任用方式的相关内容，同时亦直接为竞争性选拔干部方式的形成与发展创造了基本的制度环境和政策依据。

（三）微观背景

在干部人事制度改革的整体进程中，竞争性选拔干部方式的生成与发展体现了在新的时代背景下干部选拔任用工作对民主性、科学性以及公正性的价值诉求。从干部选拔任用方式自身的演变逻辑来看，传统干部选拔任用方式所存在的一些弊端为竞争性选拔干部方式的改革探索提供了实践生长点。

新中国成立以来，除部分选任制官员以外，我国党政机关和国有企事业单位领导干部的选拔任用一直沿用在革命战争时期所形成的常规委任制方式，因这一选拔方式具有“高效性、节省成本和利于迅速集中领导资源”[34]等特点，基本上能够适应和满足计划经济时期我国干部人才资源配置的需要，并为我国社会主义建设事业选拔任用了一大批优秀领导干部人才。但与此同时，这种传统的计划调配方式亦使得公共部门人才队伍呈现一种超稳定性的特点，不仅减少了个人职业流动的选择权，随之亦出现了一些学非所用、用非所长的现象，造成严重的人才资源浪费。特别是随着国家政治生活民主化的发展以及社会经济环境的不断变化，干部选拔任用方式的外部生态亦逐渐发生了改变，导致原本与高度集中的计划经济体制相适应的选拔方式已经难以满足干部选拔工作的现实需求。

不仅如此，由于一些恶性路径依赖因素的影响，这种过于单一的干部选拔任用方式本身所蕴藏的潜在弊端及其功能性缺陷在干部选拔实践中的负面效应亦日渐显现。如“伯乐相马”式的选拔模式容易导致干部任用工作的不正之风甚至滋生腐败，且仅凭这一传统的干部选拔模式难以满足改革开放时代背景下高素质干部队伍建设的现实需求；“由少数人在少数人中选人”的运作机制和狭隘视野难以保证干部选拔任用工作的质量；“一把手说了算”的个人独断使得干部选拔任用工作缺乏应有的公信度；等等。从过去10余年来全国各地所查处的腐败案件来看，其中很多案件都与领导干部选拔任用直接相关，选人失察、用人不当、带病提拔等干部选拔任用领域存在的问题成为腐败现象高发的重要原因之一。用人不正之风被社会各界人士公认为是廉政建设中“最令人不能忍受的问题”，甚至有部分学者认为“在各种腐败现象中，选人用人腐败是最大的腐败，也是一切腐败之源”[35]。

根据中共中央纪律检查委员会在中国共产党第十六次全国代表大会报告中所提供的统计数据，从1997年10月至2002年9月，共有31516名县级及县级以上领导干部受到党纪政纪处分，其中，省部级干部98人，厅局级干部2422人，县处级干部28996人。而根据最高人民检察院在第十届全国人民代表大会第一次会议的工作报告中所提供的数字，1998～2003年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职等职务性犯罪案件207103起，其中贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案5541件，涉嫌犯罪的县处级以上领导干部12830人。这些腐败现象的存在，一方面，反映了在干部选拔任用工作中存在“选人失察”“用人不当”“带病提拔”等不容忽视的问题；另一方面，很多案件本身就直接涉及“买官卖官”“跑官要官”等干部人事腐败问题。有数据显示，仅2008～2010年三年间，全国就查处选人用人违规违纪案件10716起，并对1665名有关责任人进行了严肃处理。[36]自中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，中共中央为加强党的建设和全面从严治党而开展的巡视工作反馈情况显示，“任人唯亲”“突击提拔”“买官卖官”等选人用人违规和腐败问题在很多地方和部门表现得较为突出。据本研究统计，截至2016年6月在先后被巡视的179个地区和单位中，总体上有超过65%的地区和单位或多或少存在此类问题（见表1-1）。这些问题的存在正是干部选拔任用的公共权力异化在现实中的具体反映，亦是导致政治生态污染的重要源头。因而，遏制和消除腐败现象，既是我国廉政建设和反腐败斗争所面临的一个严峻课题，亦是干部选拔任用工作本身必须关注的一个现实问题。

表1-1 2013～2016年中央巡视工作反馈情况中关于选人用人方面问题的情况统计

为解决以上种种弊端所造成的干部选拔任用工作的民主性、科学性和公开性不足的问题，必须对传统的常规委任制进行适当的突破与创新，积极探索和尝试能够体现民主、公开、竞争、择优等时代精神的干部选拔任用新方式以适应社会主义市场经济和社会主义民主政治发展的需要。公开选拔、竞争上岗、公推公选以及公开遴选等竞争性选拔干部方式正是以此为基点而逐渐发展起来的。