第二节 文献综述与理论分析

一 现有相关研究的简要述评

精准扶贫思想是在总结数十年扶贫工作经验和教训的基础上，根据当前经济社会特征等现实状况和目前中国贫困群体状况提出的，是解决扶贫开发工作中底数不清、目标不准、效果不佳等问题的重要途径。[20]

根据《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发〔2014〕30号），精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，其重点工作包括建档立卡与信息化建设、建立干部驻村帮扶工作制度、建立精准考核机制等。

作为一种复杂的社会实践活动，精准扶贫政策在执行过程中受执行主体、目标群体、政策质量、制度与政策环境等因素的影响，往往容易出现偏差，影响政策的有效实施和政策目标的实现。精准扶贫政策实施五年来，中国脱贫攻坚形势依然严峻，实施扶贫新战略仍面临较大挑战。从现有研究基础看，围绕精准扶贫政策实施过程中的问题和困难，国内现有相关文献主要从精准扶贫政策缺陷、精准扶贫治理结构、精准扶贫目标群体及农村基层治理体制4个视角展开了分析。

（一）视角一：精准扶贫政策缺陷

这一视角的研究从政策内容出发，通过分析政策设计与扶贫实践的内在张力与矛盾来解释精准扶贫政策执行过程中的偏差与失灵现象。中国贫困治理模式从粗放扶贫向精准扶贫的转变，本质上体现了从单维瞄准向多维瞄准的转变：它不仅关注扶贫主体，还紧抓贫困原因、扶贫方式、扶贫的具体程序以及扶贫指标实现情况。不但要认识到各要素的横向关联，还要实现各个环节、各个阶段的统一考察。精准扶贫的多维瞄准要求在实践中面临着很大的现实阻力，包括参与意识淡薄导致精准识别中出现参与排斥，贫困原因的差异导致精准帮扶中出现规模排斥，管理主体的非协同导致精准管理中出现协同排斥以及第三方考核主体引入的滞后导致精准考核中出现主体排斥[21]。而这些问题究其本质而言是精准扶贫政策需要与政策执行能力间的矛盾所引发的政策规避现象[22]。其产生受资源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制约等因素的综合影响，这些因素共同导致政策执行能力滞后于精准扶贫的政策要求。

（二）视角二：精准扶贫治理结构

相关研究从政策执行过程的结构性视角，通过反思现代科层制组织理论，重点讨论精准扶贫政策执行中的精准扶贫失准问题。李小云等认为，现行的三级扶贫瞄准机制虽然在制度层面设法通过层层识别瞄准穷人，但由于扶贫资源的使用成本很低，扶贫资源的决策过于集中，瞄准机制最终出现长期异化，这突显了贫困治理机制变革的迫切性，因此，实施精准扶贫的核心是改善扶贫治理机制。[23]邓维杰则认为，精准扶贫治理结构中的问题是，贫困户识别机制自上而下，完全由政府体系主导，缺乏贫困群体参与；协助和监督机制缺乏独立第三方社会服务机构介入。对此，他认为，应采取自上而下和自下而上相结合的贫困户识别和帮扶机制。[24]王雨磊通过个案研究提出精准扶贫中的“三只手”分别是各级扶贫办、扶贫单位及其驻村干部、村干部。在扶贫过程中，这“三只手”的关注点各不相同：扶贫办要考虑底层群众的多方面诉求；村干部更多关注的是本村在扶贫政策下所能获取的利益；而驻村干部关注的重点则是在脱贫考核问题上。看似三个抓手，如果这“三只手”配合不力的话，扶贫效果将会大打折扣。[25]针对以上现有贫困治理结构中的问题，一些学者建议在政府行政管理体制之外，将社区、市场等行动主体纳入治理体制中。例如，高飞、向德平认为，应通过社会资源、社会资本的合理分配，重塑贫困治理主体结构，形成合理的利益分配格局，以摆脱传统救济式扶贫的路径依赖，为开发式扶贫探索新路。[26]李鹍、叶兴建提出要构建起政府—市场—社会—社区—贫困户五位一体的治理系统，将贫困户作为核心，以具体的农村社区为贫困治理场域，由政府牵头，吸纳企业等市场性力量，充分利用社会性组织的效能。[27]

（三）视角三：精准扶贫目标群体

这一视角的研究从精准扶贫政策的目标群体出发，集中讨论了扶贫对象的主体行为，结合行动者所处的乡村文化场域描述了扶贫对象的实践行动，凸显其在客观结构和主观行动张力中的策略性选择。例如，许汉泽、李小云基于对乡镇干部、村干部、扶贫工作队成员以及贫困户等不同主体的访谈资料指出，精准扶贫在基层社会尤其在村庄层面的具体实践极易与国家政策表达发生偏离，这往往是由乡土社会的模糊性、农民之间的平均主义、小农生存伦理等乡土社会的特性决定的。[28]钟涨宝、李飞重点分析了插花贫困地区村庄中的贫困户、普通农户、村民代表及党员、富人、村干部、驻村干部在精准扶贫中的心态及其原因，该文按照贫困户的心态（包括感谢国家型和理所当然型）和脱贫的心态（包括家庭有可用劳动力认为要靠国家型、家庭无可用劳动力认为要靠国家型、家庭有可用劳动力认为要靠自己型、家庭无可用劳动力认为要靠自己型），将贫困户分为5类，认为第Ⅰ类和第Ⅳ类贫困户脱贫主要依靠政策兜底，第Ⅱ类和第Ⅲ类贫困户要根据致贫的原因采取有效的措施重点帮扶，第Ⅴ类贫困户是否应该被帮扶值得商榷，指出要通过政策完善或实践工作的推进来科学引导村庄不同主体共同努力解决贫困户问题。[29]

（四）视角四：农村基层治理体制

这个角度更加关注的是精准扶贫作为一种手段，在实现社区重构、秩序重建过程中发挥的作用及其影响，期望通过扶贫来实现国家、社会的双向互动，真正使国家基层治理能力走向现代化。例如，李博通过分析陕南王村扶贫移民搬迁4个阶段的行动逻辑发现，行政主导下压力型体制的威逼与普适性政策的诱导共同滋生了“背皮”搬迁的发生，从而导致精准识别的错位。[30]万江红、孙枭雄主要考察了精准扶贫对村集体权威产生的影响。笔者认为，在扶贫治理的过程中，国家形象得到了直接提升，因为农民坚信当前获得的扶贫利益是上层政策的结果，体现的是国家对人民的爱护。但同时，扶贫名额分配过程存在多方利益的冲突，一旦村民之间的关系未能得到妥善处理，将会导致村民对村集体的怨恨与不满，最终的结果便是村集体权威的进一步丧失，从而也不利于乡村秩序的维系。[31]陈义媛通过对西南地区的一个国家级贫困县扶贫实践的分析，阐述了精准扶贫目标与操作过程出现矛盾的原因。[32]在村庄层面，精准识别的“去政治化”，即未能充分动员大多数群众是实践偏离与矛盾产生的关键根源之一。在县、乡层面，精准扶贫实践中“行政吸纳政治”的逻辑也是实践偏离的影响因素，以专业化、标准化为特征的技术治理、将“树典型”作为目的而非手段、事本主义逻辑，都是精准扶贫内卷化的原因。许汉泽、李小云认为，精准扶贫政策执行中出现的“扶贫致贫”“精英捕获”“碎片化治理”等一系列意外后果，主要是基层政权动员型贫困治理策略的结果。[33]这一治理策略混合了传统治理、科层制治理以及革命传统三种资源，表现为在压力型体制中经过科层制内部政府层层压力的传递与加压，加上严格的奖励和考核标准，使扶贫工作在地方政府众多的日常工作中上升为中心任务，全方位动员集中所有力量进行扶贫攻坚。这种策略能够在短时间内“集中力量办大事”，能打破公共政策执行的条块限制以及各个部门各自为政的困境。但是，由于过于强调政府干预以及受治理行为本身短期性、临时性的限制，人们容易忽视地方社会的多样性需求和实际情况。

（五）简要评论

上述视角的相关研究呈现了现实中农村贫困问题的复杂性及贫困治理政策在农村基层执行的实际面貌。精准扶贫政策缺陷视角的相关研究在探究精准扶贫政策实施效果的同时，尝试分析政策中的固有缺陷，反思扶贫政策设计与扶贫政策执行机制、扶贫政策环境和资源等政策执行能力影响因素的匹配性。但这一视角的研究站在国家视角自上而下来看待精准扶贫政策的实施效果，其经验材料也主要局限在作为政策推动者的国家及各级行政单位与作为政策受众的贫困户维度上，忽视了精准扶贫政策实施所涉及的多个行为主体以及其行动场域蕴含的丰富乡土文化，也缺乏对不同层级的政策执行者利益诉求和行动逻辑的讨论。治理结构视角的研究关注到了中央政府、地方政府、社区、村民等利益相关主体在政策执行中的利益分化，也看到了农村劳动力转移和市场化背景下将市场、社会组织纳入行为主体范围的重要性。但这类分析多停留于理论及政策建议层面，并没有深入刻画各相关主体的利益关系及其在农村基层扶贫过程中的互动情况。第三种视角的相关研究关注扶贫目标群体尤其是贫困户的利益诉求，但对乡村社区的相对封闭性和文化保守性以及村民所具有的传统平均主义思想的分析大多停留于对理想类型的描绘，缺乏经验材料及个案支持，脱离了村庄的现实人际关系网，也缺乏对村庄整体权力结构的重视。第四种视角通过呈现和分析精准扶贫的具体实践，阐述了精准扶贫的成败关键在于基层的治理方式和治理能力的同步跟进，体现了国家和社会的双向互动，但对微观角度的各利益相关者间的关系和互动关注不足。

综合分析现有精准扶贫相关研究，可以发现，专门从利益相关者视角来分析精准扶贫过程与问题的研究还很少，且仅有的这方面研究大多将相关主体特别是农民视为理性“经济人”，例如许彩慧[34]，忽视了村民行为背后的乡土逻辑和熟人社会中的复杂关系。基于此，本研究试图以广西壮族自治区桂林市全州县广福村为例，结合乡村现实场域，分析基层不同层次利益相关者——县政府、乡镇政府、村委会及村民对于贫困、扶贫、脱贫的认知差异和行动逻辑，以期从利益相关者视角探索村庄脱贫实践中存在的问题与解决之道。

二 精准扶贫中的主要利益相关者分析

（一）精准扶贫中的利益相关者的含义

“stakeholder theory”中的“stake”一词，涵盖了利益（interest）和主张、声称（claims）的意思，指对利益的主张。“利益相关者”（stakeholder）这一词条最早出现在1708年的《牛津词典》一书中，表示人们在某种活动或公司里中“下注”（have a stake），在活动结果或企业运营结果中抽头或赔本[35]。利益相关者理论的早期研究始于多德（Dodd），经过安索夫（Ansoff）等学者的开创性研究以及弗里曼（Freeman）、布莱尔（Blair）、米切尔（Mitchell）等学者的共同发展，历经“影响企业生存”“实施战略管理”“参与所有权分配”3个阶段的发展，已经形成了比较完善的理论框架，并在实际应用中取得了较好的成效[36]。在经济学、管理学研究领域利益相关者理论有较广泛的应用。进入21世纪后，公共管理学科借鉴这一理论并通过进行适应性改变，将其广泛用于公共管理与政策分析活动及研究中[37]。

对于什么是利益相关者，相关界定很多，学界并没达成共识。Freeman将利益相关者理论引入组织的战略管理研究，把利益相关者宽泛定义为“能够影响组织目标实现或者被组织目标实现过程所影响的人或团体”。[38]为更确切地界定研究对象，学者们从自己的专业角度或研究目的出发，在不同学科领域从不同视角进行了进一步的界定。这些界定包括两个共同之处：一是强调组织与利益相关者之间的影响关系；二是在一定程度上识别和限定了利益相关者的边界或范畴[39]。在公共管理或项目管理相关领域，相关界定如拥有实在的项目利益或是某方面的权益，能够对项目提供支持或是知识技能方面的贡献，影响项目或是受其影响[40]。

借鉴上述定义，本文将精准扶贫利益相关者界定为：在精准扶贫中具有利害关系，在其中拥有假想或实在的利益或某方面权益，影响精准扶贫进程或受精准扶贫政策所影响的个人、群体或组织。

（二）基于利益相关者理论分析精准扶贫的必要性

利益相关者的支持或反对是项目成功与否的关键性因素[41]，因此，在评价项目环境影响因素时，要重视关注利益相关者的反馈以及项目参与者的学习和反馈情况[42]。面对社会公共生活中日益复杂的利益格局，从政策利益相关者的角度出发来分析公共政策成效及问题，能在充分考虑各方利益和意见的基础上，尽可能地回应公众的主要需求，为实现公共决策的科学化、民主化提供借鉴。

精准扶贫政策涉及主体多、影响范围大，不同利益相关者的利益诉求存在明显不同，加之农村社会复杂多样，这在客观上需要政策制定者在不同时点上全面了解利益相关者的利益和权利，并且通过沟通、协商、权衡、激励和让步策略等相应地做出反应，进而为探讨和评估精准扶贫政策提供可靠依据和一定借鉴。

（三）精准扶贫中的核心基层利益相关者

学者们从不同角度对利益相关者进行了细分，方法多样，各有不同。例如，根据不同利益群体与公司之间存在的利益关系性质，可以分为同公司有直接的经济利益依赖关系的人群、对公司拥有所有权利益支配的人群、同公司存在社会利益关系的特殊利益群体、政府机构和大众媒体等[43]。根据利益相关者同公司之间的市场交易关系及施加影响程度，可以分成直接利益相关者和间接利益相关者。根据利益相关者对项目的影响力和利益要求，可以分为参与者（影响力大且利益需求程度高）、从属者（利益需求程度高但没什么影响力）、标准制定者（影响力大但没太多的直接利益要求）和一般群体（影响力和利益要求都很低）[44]。根据合法性、影响力和迫切性3项属性，可以分为确定利益相关者（具有3项属性）、预期利益相关者（具有3项属性中的任意两项）和潜在利益相关者（仅具有3项属性中的1项）[45]。国内学者陈宏辉将利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者、边缘利益相关者3类。[46]本研究中借鉴陈宏辉的分类，主要探讨基层的核心利益相关者，具体包括县级政府、乡镇政府、村庄自治组织（村两委）和村干部、村民四类。

1.县级政府

县级政府承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”；县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位[47]。既有研究表明，项目制运作强化了县级各部门的权力。作为精准扶贫政策的基层执行单位，县级政府是纽带，对上执行上级政府制定的扶贫政策，或根据上级政府下达的精神来制定适合当地实际的具体政策。县级政府各部门掌握着扶贫项目资金分配权和扶贫项目工程实施权，在具体的指标分配中，县级政府各部门在村庄竞争中主要看“谁更积极”，但由于“积极性”并没有确定的衡量指标[48]，因此，在精准扶贫政策的执行中，县级政府相关干部具有不可忽视的自由裁量权。对下，县级政府对乡镇下达扶贫任务，领导和监督其工作。精准扶贫政策能否在乡镇这“最后一公里”取得满意的效果，要靠县级政府的领导和督促。要提升扶贫政策执行力，县级政府需要培训相关工作人员，制定、完善相关具体方针政策，优化组织结构，强化监督等[49]。

2.乡镇政府

乡镇政府是中国行政组织体系中的基层组织。付伟、焦长权将项目制下的乡镇政权称为“协调性”政权。一方面，从乡镇政府在项目分配和管理过程中的权力来看，乡镇政府处于从属而非主导地位，对于落到乡镇的大量项目，县政府和县级职能部门主导着从申请到实施的整个过程，乡镇政府处于辅助建议的角色。这是因为，在“乡财县管”背景下，乡镇政府自身没有财力性收入，完全依赖上级转移支付。无论是基础设施建设、农村公共品还是工作经费，几乎都通过项目资金的方式由上级提供。但是，乡镇政府利用自身接近乡村社会的优势，在政策执行中也赢得了部分灵活性空间。在县政府制订当地精准扶贫政策执行计划或行动时，熟悉村庄具体情况的乡镇政府会提出针对性建议，会在这个过程中将自己的想法与利益诉求融入其中。另一方面，乡镇政府在扶贫项目实施过程中承担了大量具体事务，协调扶贫项目进入乡村后需解决各种复杂利益纠纷，为扶贫项目进村“跑腿办事”“指路”“兜底”。[50]

3.村庄自治组织（村两委）和村干部

村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，虽然不在行政体制内，却在政府有关社会管理职能向农村延伸，以及政策执行的空间、自由裁量权等方面发挥着不可忽视的作用。村委会和村干部作为连接国家与农民之间的节点，直接负责本村贫困户的精准识别、精准帮扶、精准管理工作，是“精准扶贫”工作的最末梢负责人，在扶贫工作中承担着大量事务性工作。由于每个村的村干部数量少、工资待遇低且不像乡镇政府工作人员那样有国家编制，如何调动村委会成员的扶贫工作积极性成为精准扶贫政策基层执行中的关键问题之一。一个扶贫项目之所以能被捆绑到一个村，其背后有一个细致的互动过程，需要县、乡镇、村各级紧密参与。尽管村干部是村民选取产生的，但是，上级的支持也是必不可少的，尤其对于村支书而言，镇党委是村干部权力的合法来源，村干部在选举过程中需要得到乡镇党委的支持。

4.村民

在精准扶贫中，村民可以分为建档立卡贫困户和普通村民。一部分贫困户因为家庭无子女或有多位病残者，被归为社会救助对象，即“五保户”“低保户”，需要依靠国家政策兜底；其他贫困户集精准扶贫主体和客体于一身，是脱贫的关键切入点。精准扶贫要重视发挥贫困群众的主体性作用，使以往处于“被脱贫”地位、对脱贫工作缺乏参与积极性的贫困群众拉入能积极主动、自愿地参与到扶贫开发工作的人群中。精准扶贫政策虽然是专门针对贫困户的惠民政策，但其在村庄实践的效果不可避免会受到村庄微观权力的干扰，有的村庄出现村干部权力寻租、扶贫资源被精英俘获的现象。少数普通农户“争当贫困户”，将扶贫作为一种稀缺资源，认为评上贫困户本身就代表一种“收益”[51]。