第一章 绪论

第一节 研究背景

改革开放40年来的经济高速增长使中国在消除极端贫困方面成效显著，并为全球减贫事业做出了重要贡献。世界银行数据显示，1981～2015年，中国累计减少贫困人口7.28亿人，这一数字比拉美或欧盟国家的人口总数还要大，而同期世界其他地区的脱贫人口仅有1.52亿人。2012～2017年，中国现行贫困标准下的农村贫困人口由9899万人减少至3046万人。同时，贫困人口的营养状况、受教育程度、预期寿命以及其他福利指标也得到了全面改善。2015年，中共中央、国务院做出关于打赢脱贫攻坚战的决定，确保到2020年实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。但是，中国减贫面临的形势依然严峻，剩余贫困人口的规模依然较大，且贫困程度深，减贫成本高，稳定脱贫难度大。2020年后，中国将步入全面建成小康社会的发展阶段，届时，绝对贫困将基本消除，相对贫困和多维贫困问题会逐渐凸显，主要表现为收入、社会公共服务获得上仍不平等，养老、医疗、教育等社会保障水平还较低。同时，中国的经济社会发展正面临一系列新变化，尤其是老龄化的加速与城镇化的逐步推进，将使贫困问题呈现新特征。这就要求准确判断中国面临的经济社会转型形势，分析城乡贫困的现状和特点，针对贫困问题的新特征，提出新的扶贫愿景并明确减贫战略重点。

一 改革开放以来中国的减贫形势

经济实现长期中高速增长是中国减贫事业取得巨大成就的基础，但是，伴随经济增长所出现的经济结构转型、城镇化推进、收入分配和人口结构变化，又会给未来的减贫工作带来影响。

改革开放以来，中国经济实现了长期的稳步快速发展，经济结构逐步转型，但经济增速自2011年以来持续下滑。按照世界银行提出的分类标准，中国已进入中等偏上收入国家行列。随着经济的快速增长，中国经济结构已经从以农业为基础转变为以制造业和服务业为主导。1980～2017年，中国农业增加值占GDP的比例从30.2%下降到7.9%，而第三产业增加值所占比例从21.6%上升到51.6%。相对于农业增加值所占比例的变化，农业劳动力所占比例的降速较缓，由1978年的70.5%下降至2017年的27.0%。农业部门劳动生产率的平均增长速度落后于非农业部门，通过农业发展带动农民脱贫的难度加大。同时，2011～2017年，GDP增速从9.2%下降至6.9%，人均GDP增速也下降到6.3%。

在经济高速发展的推动下，中国城镇化进程也较快。2006年起，中国城镇化发展速度已经超过经济增长速度。1980年，约80%的人口居住在农村地区；而到2017年，常住人口城镇化率已达58.5%，这一指标距发达国家80%的平均水平虽然还有差距，但也预示着巨大的城镇化潜力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，到2020年，中国常住人口城镇化率要达到60%。据预测，中国城镇化率在2030年将达到70%（World Bank et al.，2013），到2050年为76%左右（UN，2014）。伴随城镇化的快速推进，农村劳动力大量转移至城市。2008年至今，中国农民工总数增长了6000万人，2017年底为2.9亿人，约占全国总人口的21%。农民工的收入和消费水平比城市居民低，且无法与城市居民平等享受各项社会福利与公共服务，其生存与发展问题值得高度关注。

在经济增长的同时，中国的收入差距也在逐步扩大。中国的基尼系数在2008年创下最高值（0.491），此后持续下滑，自2016年开始连续上涨，2017年的基尼系数为0.467。中国的收入差距扩大主要体现在两个方面：首先，城乡收入差距依然显著。2017年城乡居民人均收入倍差为2.71，若加上城乡居民享受的各项福利差距，城乡居民的实际收入差距更大（李实等，2005）。其次，农村内部收入差距呈扩大趋势。2016年《国民经济和社会发展统计公报》首次公布了全国居民五等分收入分组人均可支配收入状况，结果显示，高收入组与低收入组的人均可支配收入比为10.7∶1，这一比例在2017年扩大到10.9∶1。加上面向农村人口和城镇流动人口的公共服务供给严重不足，公共服务对收入差距的调节作用不足，都在一定程度上进一步拉大了收入差距。

同时，中国的人口结构已发生明显变化，呈高龄少子特征。受人口预期寿命延长和计划生育政策使出生率降低的影响，中国人口的老龄化程度正在加深。2016年，中国10.8%的人口（1.50亿人）年龄在65岁及以上，老年抚养比为15.0%；2017年，65岁及以上人口占总人口的比例上升至11.4%。与此同时，劳动年龄人口占总人口的比例持续降低。老龄化的加剧易诱发一系列经济和社会问题，当其与城镇化发展趋势合流时，城市人口负担与社会保障压力将持续攀升，为减贫工作带来新挑战。

二 中国与全球贫困趋势及挑战

在经济结构转型、收入差距显著、城镇化及人口老龄化推进的背景下，中国的贫困状况也呈现以下新特征：第一，随着农村减贫工作的推进，剩余贫困人口脱贫难度增大，深度贫困地区的脱贫任务十分艰巨；第二，健全的农村社会保障体系尚未建立，老龄化时代农村居民面临的养老、医疗等问题将加剧；第三，城镇化进程中的农村转移劳动力可能因各种原因沦为城市新的贫困人口，这类贫困人口的减贫难度较大，将带来更严峻的社会问题；第四，贫困人口的多维贫困尤其是健康、营养和教育方面的贫困问题突出，教育等公共服务的城乡、区域和群体差距仍十分明显，不利于从源头阻断贫困的代际传递，消除因病致贫、儿童营养不良等现象亟待长期加大投入。

2020年全面建成小康社会后的贫困特征、发展环境以及城乡一体化的新减贫战略是当前亟须研究的重点问题。第一，贫困的动态变化对贫困监测、瞄准和帮扶提出了更高要求，贫困变化状况如何、造成这些变化的原因是什么、如何瞄准这些脆弱贫困群体并采用长期的可持续方式帮助其脱贫等，亟须进一步研究。第二，对贫困的关注长期重农村而轻城市，而在经济社会转型过程中，贫困问题开始由农村向城市转移，这对开展相关研究提出了要求。目前，中国城市贫困标准制定和贫困人口规模测量尚待研究，城市贫困人口的住房、就业问题尤其需展开重点研究，还需总结国际社会在城市减贫方面的做法和经验以便为中国提供参考和借鉴。第三，经济社会转型中的社会保障服务均等化问题，尤其是城乡一体化的社会保障体系也是中国减贫需要重点研究的问题。

中国在贫困状况方面经历的一些变化在全球范围内具有共性。第一，极端贫困人口数量大幅度下降。1990年，全球35%的人口生活在国际极端贫困线（每人每天1.9美元）以下，2012年，这一比例降为12.4%（World Bank，2016）。2000年以前，美国、日本和澳大利亚等主要发达国家的贫困发生率已低于5%（Ravallion，2014）。第二，从当前全球贫困人口分布趋势来看，贫困人口由主要集中在低收入国家转变为主要分布在中等收入国家（72%），这与中国、印度及其他亚洲国家实现了持续的经济发展以及从低收入国家逐渐迈入中等收入国家行列有关。第三，从城乡间的对比来看，城市的贫困发生率约为农村的一半（World Bank，2017），但随着城市化进程的推进，贫困向城市地区转移的趋势越发明显。第四，从人群来看，儿童贫困发生率一直居高不下，这一问题在发展中国家尤为突出。发达国家则面临老龄化带来的老年贫困问题，这对其完善社会保障体系提出了更高要求。

在取得巨大成效的同时，全球减贫工作也面临国际政治、经济和社会形势不断变化所带来的新挑战。一方面，全球化、城镇化与高速的经济发展在帮助部分人脱贫的同时，也会带来更多的经济冲击。缺乏教育与培训的转移人口容易成为城市新的贫困人口。此外，科技的进步和生产自动化的普及不断压缩劳动力密集型产业的发展空间，贫困人群的工作机会因此大幅减少。另一方面，未来经济增速及经济增长的减贫效应还存在不确定性。经济增速放缓将影响群众的生活水平，低收入人群受到的冲击尤为显著。受经济增速放缓制约，各国的社会保障支出面临沉重压力，社会保障水平和社会服务能力亟待提升。

三 研究目标与方法

本研究旨在准确认识和判断中国城乡贫困的现状、特点和存在的问题，梳理扶贫政策的演变及存在的问题，分析中国减贫工作面临的国际国内形势与新问题，并针对这些问题梳理和总结国际经验，提出2020年后中国的减贫新愿景，并为新的减贫战略制定提供政策建议。

本研究基于文献研究、数据分析与专家访谈来展开。研究团队采用文献研究和政策回顾的方法，重点讨论了中国的城乡扶贫政策制度及其不足，并研究了中国的社会保障制度及其减贫效应。在全球减贫方面，本研究概述了全球贫困状况、趋势和特征，系统梳理了世界银行等国际机构对贫困测量与瞄准、社会保障、城市贫困和贫困治理等问题的研究，并针对中国减贫工作提出了政策建议。

本研究利用数据分析方法分析了中国城乡贫困的现状与趋势，除使用公开的中国农村贫困统计数据、民政部公布的低保数据和世界银行发布的中国城乡贫困数据外，还专门申请使用了国家统计局2015年部分城乡居民样本调查数据。本研究建立了包含3个维度10个指标的多维贫困测量体系来分析中国城乡多维贫困现状，利用FGT（Foster-Greer-Thorbecke）指数衡量贫困深度和广度，并测算了低保、养老保险和医疗保险的减贫作用。

研究团队还通过研讨会及专家访谈等形式向世界银行、亚洲开发银行、联合国粮农组织、联合国开发计划署、国际食物政策研究所等国际机构，国务院扶贫办、国务院发展研究中心、中国国际扶贫中心、商务部、财政部、中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、北京师范大学等政策制定部门和研究机构的减贫研究专家进行咨询。在文献研究和专家研讨会基础上，研究团队分别赴山东、浙江和贵州3省开展调研，了解在城乡统筹的精准扶贫、产业扶贫、易地扶贫搬迁以及2020年后的扶贫探索等方面的实践情况。在国际减贫经验分析方面，研究团队基于对各国经济社会情况的比较，选取日本和泰国进行实地调研，分别访谈了日本农林中金综合研究所、日本国际农林水产研究中心、东京大学、日本明治学院大学、泰国国民健康委员会、泰国玛希隆大学、联合国儿童基金会泰国办公室等机构，参加国际食物政策研究所在泰国曼谷举办的“加快减少饥饿与营养不良南南交流国际会议”、在清迈举办的以“包容性农村转型促进地区食物安全——聚焦社会保障与减贫”为主题的亚太地区农业政策圆桌论坛，就日本20世纪五六十年代转型期的减贫与社会保障经验、城市减贫经验以及泰国减贫和社会保障经验进行了访谈和专题研究。

四 研究内容与结构

本书主要内容包括六章：第一章是绪论，介绍了全书的研究背景、方法，总结概述了本书的主要内容，提出了减贫新愿景以及为实现与发展阶段相协调的减贫目标与战略需要关注的重点问题；第二章对中国农村与城镇贫困的现状与趋势进行了定量分析，关注妇女、儿童、老人等城乡特殊脆弱群体的贫困状况，并特别评估了以农民工为代表的城市流动人口面临的贫困问题；第三章梳理了1978年以来中国城乡扶贫政策、治理体系及扶贫资源投入模式的演变；第四章梳理了中国社会保障制度的变迁及中国低保和养老制度的减贫效应；第五章研究国际减贫经验对中国的借鉴意义，梳理了具有代表性的中等收入国家和国际组织在贫困测量与瞄准方面的做法；第六章总结国际利贫性城乡社会保障体制、城市贫困以及贫困治理等方面的战略及政策，并总结了值得中国借鉴的国际减贫经验。