二 相似概念的辨析

当前，在我国公共教育政策领域，制约公共教育服务体系建设的重要因素之一，就是有关公共教育服务体系的理论研究薄弱，公共教育服务体系的内涵与实践指向不甚清晰。突出表现之一就是很多人将其与诸如基本公共教育体系、公共教育体系、教育公共服务体系等概念或术语混用的现象非常普遍，那么它们之间有何区别和联系呢？下面就这几组相似概念做一辨析。

（一）“公共教育服务体系”与“基本公共教育服务体系”

如上所述，在《纲要》中，既出现了“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系”的表述，也出现了“建立健全公共教育服务体系”的表述，那么“基本公共教育服务体系”和“公共教育服务体系”之间究竟有何异同呢？“基本”的含义主要是指什么呢？目前，关于这两者的区分主要有三种认识。

第一种认识，认为二者体现了所提供教育产品属性的差异。众所周知，在教育领域，教育公共服务或公共教育服务尚无明确或比较完整的定义，大多借助或套用公共服务的概念。[10]因此，对于教育服务或教育产品属性的认识不同，会直接导致对于“公共教育服务体系”的理解不同（见图1）。比如，有学者认为教育产品的属性与教育提供者的身份和教育经费负担密切相关，教育产品根据其提供者属性可划分五大类：具有纯公共产品性质的教育服务、基本具有公共产品性质的教育服务、具有准公共产品性质的教育服务、具有纯私人产品性质的教育服务以及基本具有私人产品性质的教育服务[11]；再比如，有学者认为义务教育属于公共产品，非义务教育属于准公共产品等[12]；还比如，有人认为教育是社会性公共服务，全社会范围受益的如基础教育，应由中央政府和地方政府负担，个人受益更多的职业教育、高等教育等应以个人负担为主。[13]但1998年联合国教科文组织发表的《世界高等教育宣言》中却提出“应该把高等教育视为一项公共服务”[14]；当然，也有学者强调应将教育公共服务作为一个整体考察，认为从教育的消费特征出发，教育的间接效用具有部分的非排他性和非竞争性，而个人和社会的教育目的主要是获取教育的间接效用，因此教育属于准公共产品。按照这种观点，义务教育和非义务教育之间的差异，并不是教育产品属性上有何不同，它们都是准公共产品，“如果有区别，也只是各自的私人产品和公共产品的成分不同而已”[15]。

简言之，从这些观点出发，“基本公共教育服务体系”和“公共教育服务体系”之间的差异，主要体现了其所提供教育产品属性上的差异，“基本公共教育服务体系”主要是指提供纯公共产品性质教育服务的体系，而“公共教育服务体系”则指提供所有具有公共产品性质教育服务的体系。

图1 不同物品和服务的排他和消费（竞争）特征

注：根据物品或服务的特性来界定公共服务是当前学术界的常用方式。例如，依照消费的竞争性和排他性，有西方经济学学者从理论上将物品和服务分为四类。（1）个人物品（或私人物品）：排他完全可行、竞争性很强的纯个人消费品；（2）可收费物品（或俱乐部物品）：排他完全可行、竞争性不强的纯公共消费品；（3）共用资源（或公共池塘资源物品）：排他完全不可行、竞争性很强的纯个人消费品；（4）集体物品（或纯公共物品）：排他完全不可行、竞争性很弱的纯共同消费品。其中，俱乐部物品和共用资源通称为准公共物品，即不同时具备非排他性和非竞争性。事实上，只有极少数物品属于上述四种形式，绝大多数的物品处于这个二维连续体其间的某个位置，并且随所处历史阶段和社会、地域的不同而有所变化。从理论上来看，物品分类的结果确定了政府和非政府机构在物品和服务提供中所扮演的角色。在各种物品的提供上，个人物品主要由非政府机构提供；准公共物品主要由政府和非政府机构共同提供；纯公共物品主要由政府提供。
资料来源：〔美〕E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2003，第50页。

第二种认识，认为二者体现了政府在提供公共教育服务上的责任差异。公共服务是现代社会政府的主要职能之一，政府在提供公共服务方面应承担主要责任。与此同时，有研究认为，政府承担公共服务的责任也因公共服务性质的不同有所区别（见表4、表5）。例如，有研究认为政府的责任大致可以分为三种：一是当私人或市场能够且愿意提供某种公共服务时，政府则承担维护公平竞争环境，保证私人或市场提供符合社会需求的公共服务的责任，即裁判者、监管者的责任；二是当由私人或市场提供的某种公共服务不能完全满足社会需求时，政府则承担用公共财政资源，帮助和鼓励私人或市场提供满足社会需求的公共服务的责任，即支持者、资助者、合作者的责任；三是当私人或市场不能也不愿意提供某种公共服务时，政府则承担直接提供满足社会需求的公共服务的责任，即生产者的责任。[16]简言之，从政府提供公共教育服务所承担的责任来看，二者的区别在于：“公共教育服务体系”涵盖政府的上述三种责任，而“基本公共教育服务体系”则更加强调或突出政府的直接“生产者责任”。

表4 教育服务提供的制度安排类型

表5 被用于提供教育服务的制度安排及典型案例

第三种认识，认为二者体现了政府在提供公共教育服务上的能力差异。尽管政府充分发挥其公共服务的职能对于促进整个社会公平正义具有重要意义，但是另一方面，也有研究认为在这方面必须采取现实主义的态度，即政府的作用必须与其能力（资源）相适应，以提高其有效性和公共资源使用的效率，“机构能力弱的政府应集中精力，提供那些市场不能提供（以及自愿性集体举措提供不充分）的纯粹公共物品与服务，提供那些能产生巨大的积极的外部影响的物品与服务，如财产权、安全的饮用水、道路和基础教育”[17]（见图2）。显然，如从政府承担公共服务的能力来看，在既定的时空条件下，政府所承担的公共服务责任是有限并有优先次序的。因此，所谓的“基本公共教育服务”是“公共教育服务体系”的重要组成部分，是政府提供的所有公共教育服务中，政府必须最优先提供并且能够保障的基础性公共服务。由于“作用和能力相适应是一个动态的过程”，因而在不同地区、不同发展水平以及政府管制水平下，“基本公共教育服务体系”的实践指向也不尽相同。

图2 2004年世界发展报告有关提供有效公共服务的观点注：世界银行的研究显示，公共服务在机会获取、数量和质量上屡屡让穷人感到失望。这种失望看起来也许不像金融危机那样令人震撼，但其影响趋势是持续并不断加深的。要改善服务提供的质量就必须进行制度改革，强化政策制订者、服务提供者和公民之间的责任关系。而从世界银行的经验来看，公共教育服务惠及穷人的方式是：（1）基本服务：提供免费的义务教育；（2）较好水平的服务：政府补贴、贷款并且加以政策引导；（3）优质服务：政府重点资助学业优异者。资料来源：世界银行编《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社，2004，第49页。

简言之，人们对于教育作为公共产品或公共服务性质的不同认识以及对政府在公共服务提供过程中的责任和能力的不同认识，将直接影响人们对“公共教育服务体系”与“基本公共教育服务体系”的定义。从公共服务发展的整体趋势来看，“基本公共教育服务体系”无疑是“公共教育服务体系”最基础、最重要、最核心的部分，但二者也是不断发展的概念和动态调整的过程。以我国的“基本公共教育服务体系”建设为例，原来主要是指九年义务教育。而2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》除了对义务教育领域做出部署之外，还将学前教育、高中阶段教育、特殊教育等领域的某些项目（内容）纳入其中，拓展了“基本公共教育服务”的传统定义。2017年颁布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，则更加明确地提出“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”，并进而从义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育、继续教育四个方面提出了若干服务项目。这些政策实践充分反映了“公共教育服务体系”与“基本公共教育服务体系”概念动态变化的特征。

（二）“公共教育服务体系”与“公共教育体系”

在我国的一些媒体上，人们经常看到类似“将农民工随迁子女教育纳入公共教育体系”[18]这样的标题，但这里所说的“公共教育体系”是否就是人们所说的“公共教育服务体系”呢？换句话说，“公共教育服务体系”是不是就是“公共教育体系”的同义词？建立健全公共教育服务体系是不是就是要继续做大做强公立教育体系？显然，要明晰公共教育服务体系的概念，还必须进一步明确“公共教育服务体系”与“公共教育体系”概念之间的区别与联系。

一般而言，公共教育体系或公共教育体制是“以提供公共教育服务为目的、以政府责任为主要推动力、以公立学校为主要实施机构的一种定型化的教育制度”[19]，它亦可称为公立学校系统，它往往对应的是私立教育体系。而公共教育服务体系概念的提出，如上所述，显然与改革开放以来我国政府改革、强化公共服务职能的进程息息相关。因此必须从“公共服务”概念本身表达的关系中去理解“公共教育服务体系”的内涵。

而目前无论是从对公共服务概念的学术理解，即“公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务”[20]，还是从官方定义，即“公共服务是指由公共部门（包括政府部门和一些非政府组织等社会力量）提供的满足全社会或某一类社会群体共同需要的服务，具有公众性、公用性和公益性。其范围不仅涵盖了所有的政府公共管理活动，也几乎涉及所有的社会生活”[21]来看，公共教育服务体系都是以满足社会公共教育需求为导向，具有普惠、公平、动态发展等特征的一系列的教育制度安排，不仅包括相关的公立学校系统及其相互关系，还包括一系列旨在提高公共教育需求满足能力的制度及运行机制。从这个意义上讲，公共教育体系或公共教育体制的确是公共教育服务体系的重要支撑，甚至是主要支柱，但显然不是公共教育服务体系的全部内容，公共教育服务体系有着更加丰富的内涵。实际上，无论是有关公共产品和公共服务的理论研究，还是当前世界各国的相关实践，目前越来越多的共识是：世界上任何国家的政府都无法用财政经费来直接、充分满足所有的公共需求，必须要有非政府的机构（资源）参与公共产品特别是准公共产品的提供。[22]同样，公共教育服务体系是以满足社会公共教育需求为导向的教育制度安排，它除了包括通过政府投资建立公共教育体系满足公众需求之外，还包括根据教育服务的性质，建立多元化的资源筹措和配置机制，例如，通过市场化、竞争性机制引入新资源，缓解公共教育服务供给不足或水平不高等问题。

简言之，当前要妥善解决我国教育改革与发展中的一些重要问题，例如进城务工农民随迁子女教育、幼儿园入园难、普及高中阶段教育等问题，除了“继续做大做强公立教育体系”的惯性思路外，还可以在“建立健全公共教育服务体系”的目标下，特别是在进一步明确各级政府在各类公共教育服务中的责任的前提下，鼓励各地在公共教育服务提供方式等方面做创新性探索，例如通过购买服务、合约委托等方式，打破公共教育服务提供模式上公办教育机构的垄断格局。换言之，建立健全公共教育服务体系具有历史和价值尺度，主要目的是建立适应社会主义市场经济体制的充满活力的现代教育体制。

（三）“公共教育服务体系”与“教育公共服务体系”

“公共教育服务”与“教育公共服务”这两个概念或术语在我国教育政策领域混用的现象非常普遍。2011年通过CNKI检索（2011年3月7日），以“公共教育服务体系”为名的文章仅有2篇，而以“教育公共服务体系”为名的文章则有57篇。通过“GOOGLE学术检索”搜索“公共教育服务体系”关键词，共有38条相关记录，而以“教育公共服务体系”为关键词的检索则有308条相关记录。6年之后，通过CNKI检索（2017年11月6日），以“公共教育服务体系”为名的文章有27篇，而以“教育公共服务体系”为名的文章有170篇。通过“百度学术检索”搜索“公共教育服务体系”关键词，共有89条相关记录，而以“教育公共服务体系”为关键词的检索则有468条相关记录。这在很大程度上说明，一方面在当前我国的政策研究领域中，人们对于公共教育服务体系（或教育公共服务体系）问题的重视程度在不断增强；另一方面则说明人们使用“教育公共服务体系”术语的概率，要高于使用“公共教育服务体系”术语的概率。那么二者之间究竟有没有区别呢？或者说它们的异同究竟有哪些呢？

首先，按照形式逻辑“种加属差”的定义方式来分析，二者存在定义方式的差异。可以看出，在使用“教育公共服务体系”时，人们实际上用的是“教育即公共服务”的含义，即将“公共服务体系”作为上位概念，将教育服务作为公共服务的外延，与“医疗公共服务”“就业公共服务”等其他公共服务做类型区分。在此情况下，“公共服务体系”的内涵决定着“教育公共服务体系”的内涵。而在使用“公共教育服务体系”时，人们将“教育服务体系”作为上位概念，将教育服务体系分为“公共的”和“非公共的”甚至是“私立的”，“公共教育服务体系”主要与“非公共教育服务体系”或“私立教育服务体系”相对应。

其次，从概念的实际应用情况来看，“教育公共服务体系”的使用多样弹性，而“公共教育服务体系”的使用则相对封闭独立。从目前的相关研究和政策文本中可以看出，一般而言，在“教育公共服务体系”前面加限定词的情况比较普遍，例如“网络教育公共服务体系”“远程教育公共服务体系”“高等教育公共服务体系”。相对而言，在“公共教育服务体系”的前面加限定词的情况不多，主要是一些与范围和程度等相关的限定词，例如“基本公共教育服务体系”“高水平的公共教育服务体系”“面向农村的公共教育服务体系”等。

再次，从概念的使用语境来分析，“教育公共服务体系”的使用更多地具有外部指向性，而“公共教育服务体系”的使用则多指向教育内部。“教育公共服务体系”的使用，通常与其他公共服务体系，例如“卫生公共服务体系”“住房公共服务体系”等相并列，主要强调其作为“公共服务”的相同属性，而“公共教育服务体系”，则主要强调“教育服务体系”内部的分类及其差别，例如“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”的异同等。

简言之，“公共教育服务体系”与“教育公共服务体系”之间虽然有区别，但这种区别不是根本性和本质上的，它们的区别主要与人们使用概念的语境、表达的重点和应用习惯有关，在很多情况下，“公共教育服务体系”与“教育公共服务体系”具有同义性，都是指为满足公众对于教育服务的需求而建立起来的机构、制度以及运行机制。