第二节 中外社会公益事业比较

一 政府在社会公益事业中的作用

由于历史原因，中国的社会公益事业发展一直离不开政府扶持。政府不仅参与宏观的监督和管控，而且直接参与部分社会公益事业的实际运作。然而，英美等国的政府在社会公益事业中的作用有所不同。

英国是慈善事业发展最早的国家之一，英国政府发挥作用的方式主要有三种。第一种是通过制定政策法律进行宏观干预。14世纪，英国政府就开始陆续制定和颁布慈善相关的法律，如1601年《慈善用途法》《2006年慈善法》等。第二种是设立慈善相关的政府部门，即慈善委员会。慈善委员会与从事慈善事业的主体既是监管者与被监管者的关系，又是友好的合作伙伴关系。第三种是为慈善事业的发展提供财政支持。1998年，政府与民间公益组织签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，为从事慈善事业的主体提供多元的财政援助，包括提供赠款、贷款和担保等。

相较于英国来说，美国政府在慈善事业中的作用更加弱化。第一种方式是政府通过法律政策来调控慈善事业的发展。在联邦层面，政府主要通过《国内税收法》明确界定了慈善组织，并限定了慈善组织获得免税资格的条件及额度等；在州层面，各州依据实际情况制定登记和备案的法律，达到激励与监督慈善事业发展的目的。第二种方式是公私合作。《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》一书将公私合作视为美国20世纪慈善事业的特点之一。此书提到，“政府的力量和权力对大规模开展公益事业必不可少……在不少新兴公益事业中，政府不仅是外围的法律调控者，也是内在参与者”。[49]但是这种公私合作还仅限于政府的公益创投，正如2009年“社会创新与公民参与协作基金”成立时奥巴马所言，“政府可以出资建立学校，但是对教学方法的创新，对家长和教师的培训就需要群策群力；政府可以投资清洁能源，但是为绿色职业培训工作人员、推广节能家庭和办公室，都无法单靠政府完成”。[50]

政府在英美慈善事业中发挥作用的方式均以宏观管控为主，角色主要是监督者和激励者。政府的直接参与也仅以财政支持为主，并以此撬动更多社会资源，而不会直接参与实际运作。从另外一个角度可以看出，政府在慈善事业发展中的角色越来越重要，公私合作已成为发展趋势之一。

二 社会公益事业的监督体系

我国社会公益事业的监督主体主要是政府部门，监督方法主要包括登记管理和年审制度，而对日常活动的监督非常薄弱。在《慈善法》颁布之后，国家加强了对社会组织的监管，如上线中国社会组织公共服务平台和全国慈善信息公开平台，实现社会组织信息可视化，在行政监督之外，为公众监督创造条件。但是总体来说，我国的监督体系还相当单薄。另外，我国政府直接参与了一些慈善组织的实际运作，造成了“裁判”和“运动员”集于一身的现状。这些是导致社会公益事业频频出现负面新闻的部分原因。

英美两国慈善事业的监督主体比较多元，包括政府、第三方机构和社会公众。在政府监督方面，两国都具有宽进严管的特点，在慈善事业主体准入的管制上比较宽松。英国政府按照抓大放小的原则，以年收入超过5000英镑为分界线，规定小型慈善主体免于登记。美国联邦仅于《国内税收法》中明确了慈善组织的定义，没有任何登记管理制度，有些州虽然有登记和备案的法律规定，但只是为了确认免税资格。与此相对，两国在慈善事业从事主体的管理上较为严格。《国内税收法》要求免税机构必须填写联邦政府的年度申报表，汇报经费来源和支出情况等内容，其中甚至包括基金会最高席位5名领导的全年收入，以此来审核机构是否再具有免税资格。美国联邦政府要求从事慈善事业的主体必须向社会公开其财务情况和活动情况，以此为社会公众的查阅和监督创造条件。英国政府也规定了严格的审计制度，慈善主体需要制作和公开会计账目和年度报告，慈善委员会将其公布在网站上供公众查阅。

除了政府和社会公众之外，英美两国均有强大的第三方监督机构，这些监督机构包括媒体及学术研究机构，如美国的全国慈善事业信息局。研究机构的主要职责是向社会公众公开慈善事业从事主体的评估报告。媒体方面，2013年，美国CNN联合《坦帕湾时报》（Tampa Bay Times）和调查性报道中心（the Center for Investigative Reporting）对美国慈善机构的腐败现象进行了长达一年的调查。调查显示，全美最差的50家慈善机构于过去十年筹款13亿美元，其中只有4%的钱最终给了需要帮助的人，而有10亿美元流向营利性企业。[51]这份报道直接导致美国公众对基金会产生怀疑，社会捐赠数额减少。

另外，由于英美两国皆是采取判例法，司法部门具有解释法律的权力，因此司法部门在监督体系中占有重要地位。尤其是对从事慈善事业的主体来说，其权益受到侵犯时，可以向法院提请申诉。如英国有慈善申诉法庭制度，该项制度规定慈善委员会在做出错误决定时，慈善组织可以向慈善申诉法庭提出申诉。

两国的慈善事业都有系统和多样化的监督体系，主体不仅是政府及公众，还包括第三方机构以及司法部门，甚至慈善主体本身。这种监督体系是双向的，慈善主体既是被监督者，同时也是监督者。我国的监督体系从主体到监督内容都不够完善。

三 社会公益事业行业生态链的发展程度

社会公益事业的行业生态链涉及社会公益事业中各类相关方。这些相关方包括捐赠人、投资方（个人或公司）、受益方、专家、研究单位、社区、媒体以及政府等，每个相关方都影响着社会公益事业的整体发展。一条完整且运行良好的行业生态链应该是可以自循环的。研究机构、社会服务机构、监督机构、评估机构、智库等各方都应在这个生态链条上各尽其职，互相支撑，形成闭环。

我国社会公益领域的行业生态链在曾经只有捐赠方、受益方、服务方三方的简单关系基础上，增加了众多不直接提供社会公益服务，而是为社会公益组织提供服务的第三方机构，如为社会组织提供筹款咨询的公益筹款人联盟、基金会救援联盟、基金会救灾协调会、中国慈善联合会救灾委员会、中国扶贫基金会人道救援网络等一批社会组织的服务联盟，以及灵析系统、恩友财务、CM公益传播等从事专项服务的平台。但是从整体上看，我国行业生态链的发展尚属起步阶段，各角色所发挥的作用有限。

英美两国在行业发展上的举措有诸多值得借鉴之处。首先，上下游组织、服务型及资源型组织各安其职。在美国，慈善组织主要分为公共慈善和私人基金会。绝大多数公共慈善机构不从事资助活动，而以开展直接服务社会的慈善活动为主，接受来自个人、政府和私人基金会的资助，从而避免了资源导向的恶性竞争。其次，两国均存在大量支持慈善行业发展的组织。第一类是为慈善组织提供服务的中介机构，如英国有拥有职业募捐人的商业机构，美国有筹款人联盟，代替慈善组织开展募捐活动。第二类是为慈善行业制定行业标准的组织，如英国募捐协会等非政府组织，主要职责是编写并出版募捐行为准则。第三类是慈善组织的监督或评估机构，如已经提及的美国慈善信息局以及基金会中心，目的是公开慈善组织信息，有利于公众监督及行业自律。英国的公开募捐监管协会主要职责是对公共场所募捐及上门募捐进行监管。这些行业支持性组织促使慈善组织不断优化自身内部治理机构，促进行业发展。第四类是慈善组织之间的服务联盟，如美国救灾联盟、美国反家庭暴力联盟等。这些服务联盟互通有无，实现资源互补，避免服务同质化，满足更多元化的需求。

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[1] 陈弱水：《公共意识与中国文化》，新星出版社，2006，第110～111页。

[2] 秦晖：《政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究》，浙江人民出版社，1999，第27页。

[3] 武洹宇：《中国近代“公益”的观念生成：概念谱系与结构过程》，《社会科学文摘》2018年第12期。

[4] 1859年，《广州各商行团体联名向英国领事投递的禀贴》提到，与茶叶有关的商行共5家，分别为红茶帮、绿茶帮、清远茶行、公益茶行和锡金茶行。

[5] 秦晖：《政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究》，浙江人民出版社，1999，第17～21页。

[6] 资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015，第 525页。书中作者将“慈善”与“公益”互换使用。

[7] 这两个词在英文语境中没有太大的差别，charity相对正式一些，强调组织行为和分享，而Philanthropy则强调一切基于爱心之上的给予和帮助。

[8] 周真真：《Charity概念在英国的历史流变及其社会意蕴》，《世界历史》2018年第1期，第37～38页。

[9] 劳伦斯·J.弗里德曼、马克·D.麦加维编，徐家良、卢永彬等译《美国历史上的慈善组织、公益事业和公民性》，上海财经大学出版社，2016，第1～2页。

[10] 参见在线词源字典的Welfare词条，https：//www.etymonline.com/search？q=welfare。

[11] Merriam-Webster. https：//www.merriam-webster.com/dictionary/social%20welfare.

[12] Merriam-Webster. https：//www.merriam-webster.com/dictionary/public.

[13] 此书不赘述福利国家产生的原因。

[14] 田凯：《关于社会福利的定义及其与社会保障关系的再探讨》，《上海社会科学院学术季刊》2001年第1期，第157～159页。

[15] 英国《2016年慈善法》，http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/25/section/1/enacted。

[16] 美国《国内税收法》，https：//www.irs.gov/pub/irs-pdf/p557.pdf。

[17] 崔运武：《公共事业管理概论（第三版）》，高等教育出版社，2015，第15页。

[18] 王德清、张振改：《公共事业管理》，重庆大学出版社，2005，第1～3页。

[19] 娄成武、司晓悦、郑文范主编《公共事业管理学》，高等教育出版社，2015，第7页。

[20] 此部分将作为公益事业的第三个特征来专门论述。

[21] 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

[22] 提供社会服务是社会组织最常开展的活动，根据社会组织的社会使命不同，社会服务有所不同，涉及范围非常广泛，在本章中暂且不表。后文将以公益服务的终极目标为标准，将以社会力量为主导的公益事业划分为教育发展、环境保护、助残、养老、安全救灾、公共卫生、性别平等、文化保护与发展、“三农”服务、社区建设十大领域，并详细介绍十大细分领域中社会力量主要采取的工作方法并配之以案例说明。

[23] 刘维：《何谓公益创投》，《中国社会工作》2017年第7期，第18页。

[24] 上海恩派公益事业发展中心官方网站，https：//www.npi.org.cn/。

[25] 《爱德社会组织培育中心招募令》，http：//www.amity.org.cn/index.php？m=Home&c=News&a=view&id=238。

[26] 资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015，第479～483页。

[27] 王冬雪：《〈中国捐赠百杰榜（2018）〉在京发布》，http：//sdcsgy.qianlong.com/2019/0118/3069548.shtml，2019年1月18日。

[28] 宋宗合：《2016～2017年度中国慈善捐赠报告》，载杨团主编《中国慈善发展报告（2018）》，社会科学文献出版社，2018，第30页。

[29] 自然人公益创投及社会影响力投资的方式与社会组织的相同，在此不赘述。

[30] 翟雁、辛华、张杨：《2018年中国志愿服务发展指数报告》，载杨团主编《中国慈善发展报告（2019）》，社会科学文献出版社，2019，第49～87页。

[31] 张虎：《企业公益战略》，中国经济出版社，2010，第95～129页。

[32] 《中国社会企业三大概览：数量、多样性、活跃领域》，http：//www.sohu.com/a/296105771_818314，2019年2月20日。

[33] 中国社会企业与影响力投资论坛、南都公益基金会：《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告2019（简版）》，http：//www.cseiif.cn/Uploads/file/20190415//5cb42a12becf4.pdf。

[34] 《社会企业有了认证标准——北京市社会企业认证办法（试行）》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-21769.html，2018年8月14日。

[35] BOT：政府同投资方签订合作协议，由投资方负责公共事业项目的投资建设，并在项目建成后享受该项目的经营权并获得合法收益。协议期满，项目全部移交政府。

[36] TOT：政府部门根据与投资方签署的协议，把现存的某些公共事业设施移交投资方进行经营管理，投资方享有项目运营产生的收益。在合同期限内，政府获得项目租金，协议期满，项目全部移交政府。

[37] PPP模式的部分案例可以参见第二章的相关内容。

[38] 曾桂林：《从“慈善”到“公益”：近代中国公益观念的变迁》，《文化纵横》2018年第1期，第44～45页。

[39] 王文涛：《“慈善”语源考》，《中国人民大学学报》2014年第01期，第28～29页。

[40] 余日昌：《中华传统美德丛书·慈善卷》，南京大学出版社，2013，第4页。

[41] 《辞源》，商务印书馆，1983，第1148页。

[42] 莫文秀、邹平、宋立英等：《中华慈善事业：思想、实践与演进》，人民出版社，2010，第2～3页。

[43] 武洹宇：《中国近代“公益”的观念生成：概念谱系与结构过程》，《社会科学文摘》2018年第12期，第201页。

[44] 郭虹：《我国很多基金会做的是慈善而不是公益！》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-21957.html，2018年9月19日。

[45] “社会公益事业”是本书自创术语，用于强调公益与慈善的区别，仅限于学术讨论。在法律或国外语境中，仍然使用慈善一词。本书中慈善与社会公益事业可以互换使用。

[46] 资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015，第479～483页。

[47] 董必武：《新中国的救济福利事业——1950年4月26日在中国人民救济代表会议上的报告》，《江西政报》1950年第5期，第67～68页。

[48] 郑功成：《当代中国慈善事业》，人民出版社，2010，第136页。

[49] 资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015，第401页。

[50] 资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015，第460页。

[51] 菅宇正、王会贤：《英美日三国慈善立法观察》，《公益时报》2016年第2月23日，第8版，第3页。