Ⅱ 政府行为与社会治理篇
Ⅱ Government Behavior and Social Governance

河南省政府应急管理状况调查分析

樊红敏 张文玥 樊琳琳[1]

摘要：本报告以社会治理河南省协同创新中心2020年“新冠肺炎疫情下公众满意度调查”的问卷数据，以及相关网站关于疫情防控的报道、政府公告、新闻公告等数据为依据，对河南省政府疫情防控应急管理状况进行评估。调查结果显示：全省疫情防控状况整体处于高水平，阶段防控积极有效；河南省18市疫情防控应急管理指数均处于较高水平，济源、郑州、焦作、三门峡市排名靠前；全省信息沟通指数最高，信息披露与信息传递透明及时；疫情控制状况整体处于“高”水平，社区（村庄）封闭管理评价最高；复工复产满意度较高。当前，疫情防控政府应急管理存在的问题包括：河南省预防管理得分最低，须引起政府重视；社会动员指数相对较低，志愿参与得分最低；资源统筹措施存在短板，暴发初期防疫物资不足；“疫情再度反弹”和“公共场所不安全”是居民最担心的问题。建议从以下几方面着力：加强预防管理，增强危机预测和管控能力；强化社会动员，推进社会力量参与；为基层赋权赋能，加强社区应急管理能力建设；加速推进复工复产，降低危机负面影响。

关键词：疫情防控 应急管理 河南省

新冠肺炎疫情是2020年发生的全球性重大公共卫生危机事件，中国政府抗击疫情的有力举措和积极成效举世瞩目，国家应急反应和应急能力也经受住了一场严峻的考验。截至2020年5月7日24时，全国现有确诊病例降至260例，为1月20日以来最低，是自2月28日以来首次无新增境外输入确诊病例报告[2]，疫情防控形势得到根本性扭转。河南省是人口大省，跟湖北接壤，防疫形势和任务都非常严峻。1月14日，河南省政府下发应急预案，并于1月25日正式启动一级响应，省政府采取的硬核防疫措施成效明显，表现出较强的疫情防控应对能力。基于疫情防控工作的复杂性、艰巨性和反复性，地方政府有效应对突发公共卫生事件，对于地方社会治理能力提升具有重要的现实意义。本报告基于社会治理河南省协同创新中心“新冠肺炎疫情下公众满意度调查”的问卷数据，以及相关网站关于疫情防控的报道、政府公告、新闻公告等数据，整体分析河南省政府防控工作取得的经验、成效以及存在的问题，并在此基础上，提出推进政府公共卫生应急管理的对策建议。

一 疫情防控应急管理评价指标体系构建

关于公共危机处理的过程有三阶段、四阶段和五阶段说。伯奇（Brich）和古斯（Guth）将危机管理分成危机前（Precrisis）、危机（Crises）和危机后（Post-crisis）三个阶段[3][4]；芬克（Fink）将危机管理划分为征兆期（Prodromal）、发作期（Breakout or Acute）、延续期（Chronic）、痊愈期（Resolution）四个阶段[5]；皮塔克（Petak）将危机管理的过程划分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）与恢复（Recovery）四个阶段[6]；希斯（Heath）提出了“4R”危机管理模型，即缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个危机管理阶段[7]。米特罗夫（Mitroff）将危机管理分为信号侦测、准备、预防、损失控制和免疫五个阶段。[8]薛澜等将危机管理的生命周期划分为四个阶段，即前兆阶段、紧急阶段、持久阶段、解决阶段。[9]张成福认为“公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的公共危机，在其发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭公共危机”。[10]朱荣春强调了危机管理的三个流程，危机前管理、危机中控制与解决、危机后总结与改革；四项基本活动，危机决策、媒体沟通、网络建构、法案完善等。[11]薛澜等将公共危机管理体系分为时间序列、组织行为、决策过程三个维度，其中组织行为包括危机中的政府效能、危机中的媒体作用、危机中的应对网络、危机中的法律原则。[12]王宏伟从主体、过程、客体三方面构建了重大突发事件应急机制的框架。[13]

本报告将地方政府疫情防控中的应急管理状况界定为地方政府通过有组织、有计划、持续动态的管理过程，对危机进行预防、回应、恢复以及评估总结以实现避免、减缓、消除危机危害和损失的行为过程。一般疫情防控中的危机管理被分为四个阶段，即预防期、暴发期、持续期、恢复期，本报告将四个阶段合并为三个阶段：预防期、暴发期、恢复期。预防阶段用预防管理指数来评价，暴发阶段用应急处置指数来评价，恢复阶段用应急恢复指数来评价。

疫情防控政府应急管理评价指标体系由过程评价和结果评价两部分构成，政府应对的过程包括政府危机管理的三个阶段，政府应对的过程评价由预防管理、信息沟通、疫情控制、社会动员、应急恢复五个二级指标构成；结果评价由工作满意度评价构成。以上六个二级指标分别选取相应的三级指标来测量，如预防管理由危机教育、动员机制两个三级指标构成。其他具体指标见表1。

表1 疫情防控政府应急管理评价指标体系

二 数据选取与评价方法

（一）数据选取

本次调查采用网上问卷调查的方法在全国范围内实施，于2020年3月28日至4月5日在31个省、自治区、直辖市同时进行，回收问卷共计10845份，有效问卷10798份，其中河南省有效问卷6640份，其他省、自治区、直辖市有效问卷4158份，有效问卷回收率为99.6%。河南省调查样本中，男女比例分布较为均衡，分别占样本总量的46.2%和53.8%；在文化程度上，高中及以下、大/中专、本科及以上分别占样本总量的20%、8.2%、71.8%；在地区划分上，省会/地级市、县城、乡镇/村庄分别占样本总量的26.2%、27.3%、46.5%；在年龄分布上，30岁以下、30～50岁、51～65岁以及65岁以上分别占样本总量的73.1%、21.8%、4.9%和0.2%。

（二）评价方法

依据层次分析和模糊综合评价法，确定疫情防控政府应急管理评价指标体系中各级指标的权重。一级指标疫情防控政府应急管理指数包括过程评价和结果评价，权重分别为90%和10%；二级指标预防管理、信息沟通、疫情控制、社会动员、应急恢复、工作满意度的权重分别为9%、18%、36%、18%、9%和10%，具体见表1。本报告对河南全省及18个地市预防管理指数、信息沟通指数、疫情控制指数、社会动员指数、应急恢复指数（危机后处理工作）以及工作满意度指数按5级量表进行分类，划分为“非常不满意、比较不满意、一般、比较满意、非常满意”5个等级，按照5级量表的形式进行赋值，1分表示“非常不满意”，5分表示“非常满意”。通过加权计算依次得出全省及18个地市各级指标得分。将指数转换为百分制后，得到河南省疫情防控过程评价以及结果评价得分，最终得出疫情防控政府应急管理指数。疫情防控政府应急管理指数评定标准：20分及以下为“低”，20.01～40分为“比较低”，40.01～60分为“中”，60.01～80分为“比较高”，80分以上为“高”。

三 河南省疫情防控总体状况分析

（一）全省疫情防控状况整体处于高水平，阶段防控积极有效

疫情防控工作获得高度认可，满意度指数为“高”。调查表明，2020年全省疫情防控政府应急管理指数为77.7分，处于“比较高”水平。应急管理过程评价得分为76.7分，结果评价得分为86.7分。预防阶段预防管理指数为48.7分，暴发阶段应急处置指数为79.5分，恢复阶段应急恢复指数为81.7分（见表2）。从危机阶段来看，暴发阶段与恢复阶段的得分远高于预防阶段得分，说明危机处置能力好于预防管理能力。从过程评价和结果评价得分对比来看，居民主观满意度评价远高于过程评价得分，说明居民对全省疫情防控工作整体状况高度认可。截至2020年2月23日河南省首次实现无新增新型冠状病毒肺炎确诊病例，防疫过程与效果得到广大群众的认可。

表2 河南省疫情防控政府应急管理指数得分

硬核防疫措施获网民高度认可。涉及“河南疫情防控”的舆论场核心词是“硬核防疫”，省内外网民普遍给予支持和积极评价。微博话题“河南硬核防疫”“河南农村威胁式防疫宣传，不要串亲戚！亲戚来了打110带走”“河南15辆婚庆车秒变宣传车：走进8个乡镇宣传疫情防控”，《人民日报》、凤凰财经、河南微博、《东方今报》等微博客户端99%为正面评价，“此次应对疫情，河南交了一份高质量答卷”“宣传下沉到基层，给力”“河南真的很硬核”。

省政府应急反应及时有效。疫情暴发之后，河南公安机关于2020年1月24日启动应急值守一级响应模式；1月25日河南省正式启动一级响应，暂停所有公共文化服务场馆；1月26日，河南省人民政府发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》；3月19日，河南省解除一级响应。另外，河南全省18个地市中有17个地市治愈率达到94%以上，并且驻马店市、安阳市、开封市等7个地市治愈率达到100%，实现区域“零死亡，全治愈”（见表3）。

表3 河南省新型冠状肺炎病患数量（截至2020年4月29日12时1分）

（二）河南省18市疫情防控应急管理指数均处于较高水平，济源、郑州、焦作、三门峡市排名靠前

从地市比较来看，河南省地市疫情防控工作均处于较高水平，得分均为70分以上。其中，济源市、郑州市、焦作市、三门峡市政府应急管理指数排名靠前，得分分别为83.7、80.9、79.2、79.1分。其中，济源市、郑州市得分在80分以上，属于“高”水平。工作满意度是居民对疫情防控工作的总体评价，能够有效反映18市政府疫情防控工作的整体状况。从工作满意度评价来看，18市得分都在80分以上，处于“高”水平，其中济源、郑州、许昌市满意度排在前列，得分分别为90.0、88.8、88.0分。相对而言，平顶山、周口、驻马店、信阳、鹤壁市满意度评价排名靠后，得分分别为83.8、85.3、85.7、85.8、85.8分（见表4）。从河南省疫情总体形势来看，信阳、郑州、南阳、驻马店市的确诊病例都在三位数以上，疫情防控的形势和任务非常严峻，但是郑州市疫情防控工作排名第二，说明郑州市疫情防控应急管理表现突出，打破了以往郑州作为特大城市治理形势复杂、居民期望值高、满意度评价得分往往偏低的局面。

表4 河南省各地市疫情防控政府应急管理指数

（三）全省信息沟通指数最高，信息披露与信息传递透明及时

1.信息沟通指数得分最高，居民高度认可

信息沟通是危机管理的核心，及时收集、处理、传递与共享信息是现代社会危机管理的关键。从暴发阶段应急处置和恢复阶段应急恢复的四个二级指标得分来看，信息沟通指数得分最高，为84.0分，高于疫情控制、社会动员、应急恢复得分，其分别为82.2、69.7、81.7分。从民众对疫情的认知情况来看，有72%的受访者表示了解，不了解的仅占比7.1%。关于群众对政府信息发布及时度、透明度、真实度、详细度的评价结果显示，受访群众满意度普遍较高，均在80%以上。信息发布的及时度、真实度、透明度与详细度、满意度在80%以上，说明河南省在疫情信息沟通方面表现良好。通过良好的信息沟通，保证社会群众及时掌握真实、有效、详细的疫情数据，稳定了民心，统一了认识，确保了疫情防控工作稳步推进。

2.信息披露透明及时，信息传递渠道多元

信息披露透明及时，疫情严重期每天召开一次新闻发布会。疫情防控期间，河南省政府坚持疫情信息及时公布与更新，为群众第一时间掌握居住地病患数量提供官方权威数据，稳定区域群众心理的同时，将政府工作进展呈现于群众面前。从2020年1月24日河南省政府举行首次新型冠状病毒肺炎新闻发布会到4月30日，共召开了55场新闻发布会沟通疫情防控工作相关情况。疫情严重期的3月2日至3月27日，共举办了26场专题新闻发布会，平均每天一次。

善用新媒体，信息沟通及时到位。河南省政府网站成为信息沟通的另一个阵地，在河南省政府网站的首页开设了疫情通报专题，疫情智能问答板块、政民互动板块网上疫情咨询等。特设了“坚决打赢疫情防控阻击战河南在行动”“全力战疫”“有序推进复工复产”等专题专栏，第一时间发布疫情信息以及政府疫情防控相关文件。疫情通报专题每日更新确诊病例数、疑似病例数、无症状感染者以及追踪的密切接触者人数。智能问答板块对防控措施、复工复产等常见问题进行快速解答。同时，河南省各地市在相关公众号、政府门户网站设置疫情心理疏导专线，进行线上心理指导。

信息传递渠道多元化，中央和新媒体是首要途径。信息传递方面，除了新闻发布会以外，通过《河南日报》《大河报》等传统纸媒，“河南政府”“精彩河南”等政务微博，以及“河南发布”等微信公众号，介绍新冠疫情发展态势和防疫举措，实现了信息有效传递。调查表明，疫情期间民众常用的信息媒介主要是中央官媒和新媒体。使用中央官方媒体获取疫情信息的占比为86.0%；使用微信、微博、抖音等新媒体的占比为77.3%；使用地方官媒获取信息的占比为55.3%；值得注意的是，有45.6%的受访者表示通过街道/乡镇、居委会/村委会的通知、广播、公告获取疫情相关信息（见表5）。说明疫情期间信息传递途径多元化，新媒体平台在疫情中对信息传递发挥了很大作用，传统的街居广播依然有效。

表5 居民获取疫情相关信息的渠道

（四）疫情控制状况整体处于“高”水平，社区（村庄）封闭管理评价最高

1.疫情控制状况整体处于“高”水平

疫情控制是应急处置的主要组成部分，包括资源统筹和管制措施两个层面。管制措施主要从社区管制、环境卫生、交通管制三个层面开展满意度调查。疫情控制指数为82.2分，处于“高”水平。三级指标资源统筹和管制措施的得分分别为80.5分和84.0分，18个地市中除平顶山市、周口市以外，得分均在80分以上，处于“高”水平。

2.河南社区、村庄封闭管理措施积极有效，助力硬核防疫

社区是疫情管控的重要卡点和服务平台，社区管制从社区（村庄）封闭管理、密切接触者和疫区返回人员管理、居民健康监测三个方面来评价。社区管制三项措施满意度均在80%以上，其中对社区（村庄）封闭管理措施满意度最高，达到了86.1%（见表6）。这和河南硬核防疫举措的效果一致。河南大多数城市在2020年2月5～7日实行了全封闭管理，开封市部分小区2月2日已实行封闭管理，郑州市于2月7日对所有小区实施封闭。河南省开封市、洛阳市、新乡市等地从1月26日开始陆续采取硬核封村措施，成为全国硬核防疫典范，河南各地市在初期的封村、社区封闭式管理上措施硬核有效。

表6 管制措施满意度

3.交通管制措施到位，环境卫生措施合理有效

适度有效的管制措施不仅能够有效防止疫情的扩大化，也能最大化地降低疫情危机带来的损失和风险。交通管制措施和环境卫生措施是疫情防控管制的两个重要领域。

河南省交通管制措施到位。河南省自2020年2月18日零时起，陆续开始上线“河南出入城人员健康登记系统”，交通运输部门在全省设置130个防控检查点，其中，高速公路收费站出入口设置87个防控检查点。数据表明，人员信息采集、设置防控检查点、交通工具及站点消毒、客运暂停经营以及开设“绿色通道”等具体措施满意度均在80%以上，设置防疫检查点、客运暂停经营两项措施满意度最高，达到85%以上。说明河南省居民高度认可交通管制措施，硬核防疫措施合理有效。

环境卫生措施合理有效。环境卫生措施包括环卫人员防护、居民生活垃圾巡回收集、临时堆放点和卫生死角等积存垃圾清理、公厕保洁消毒、垃圾桶消毒、重点场所（如农贸市场、集贸市场等）清洁消毒七个方面。环境卫生总体满意度为69.1%，远低于社区管制和交通管制。但除了重点场所（如农贸市场、集贸市场等）清洁消毒、垃圾桶消毒的满意度分别为47.2%、69.7%以外，其他方面的措施满意度均超过70%。说明政府疫情防控期间在确保公共场所卫生、提供安全卫生的居住环境方面措施得力有效，但需要注意的是，人群密集地如农贸市场、集贸市场等清洁消毒措施满意度稍低。

（五）复工复产服务满意度较高

应急恢复是公共危机管理的重要环节，是衡量整个危机管理成效的关键因素。自2020年2月25日零时起，河南取消所有高速收费站管制措施。自3月19日零时起，河南省重大突发公共卫生事件应急响应级别由一级调整为二级。同时，河南省采取了一系列措施推进有序“复工复产”。2月14日，河南省出台了《企业复工复产新冠肺炎疫情防控方案》，指导有序复工复产工作。2月26日又出台了《关于进一步加强复工复产工作的通知》，推进跨省互认健康申报证明制度，就企业复工复产、重点项目开复工、重点产业链协同复工等，出台了“一揽子”优惠扶持政策。4月16日，河南省发展和改革委员会等9部门联合印发《关于促进消费市场扩容提质的若干意见》，提出鼓励发行消费券、促进假日消费、鼓励景区门票实行优惠等十项指导性政策措施，加快振兴消费市场，力求通过综合施策，抓紧抓实抓细促消费工作，满足人民群众消费需要。

数据表明，复工复产服务的居民满意度较高。应急恢复包括日常生活秩序和生产秩序的恢复，本报告分别用“管制取消”和“复工复产”两个指标来评价，应急恢复指数总体得分为81.7分，处于“高”水平。其中，管制取消指数为83.9分，相较于日常生活秩序的恢复，复工复产指数得分为79.4分，略低于管制取消指数，说明政府在疫情善后期间应急恢复措施及时到位，但疫情善后期居民复工复产期望值很高，有必要加大力度，加强复工复产服务。

四 疫情防控政府应急管理存在的问题

（一）河南省预防管理得分最低，须引起政府重视

危机预防是危机管理的基础和关键，有效的预防管理可以减少危机事件的发生或降低公共危机的影响。本报告通过危机教育、动员机制两个层面来评价预防管理。数据表明，河南省危机教育得分为50.6分，动员机制得分为46.7分，预防管理得分为48.7分，处于“中”水平。全国危机教育得分为52.6分，动员机制得分为51.1分，预防管理得分为51.8分。对比发现，河南省在预防管理方面低于全国水平，而在应急处置、应急恢复和工作满意度方面均高于全国水平。

危机安全教育有缺失。数据表明，20.7%的受访者表示从没接受过危机安全教育，说明全社会对危机预防和危机认知的重视不够。学校在危机安全教育方面发挥着重要作用，有47.1%的受访者接受过学校的危机安全教育，远高于政府、非政府组织等，要充分重视新媒体、第三方专业组织等渠道和主体的作用，发挥预防管理综合施策的功能，防患于未然（见表7）。

表7 危机安全教育状况占比

应急动员机制不健全。调查表明，66.6%的居民不了解和认为没有疫情防控志愿者的官方渠道，仅有33.4%的居民认为有和了解疫情防控志愿者官方渠道，说明政府应急动员机制建设不完善，应急管理机制和应急响应准备不足。

（二）社会动员指数相对较低，志愿参与得分最低

社会动员指数相对较低。社会动员指数由志愿参与、社区参与、居民参与三项指标构成，河南社会动员指数为69.7分，除了预防管理以外，在疫情防控应急管理阶段，社会动员得分远低于信息沟通、疫情控制、应急恢复。在三级指标中，志愿参与得分为42.8分，社区参与得分为83.1分，居民参与得分为83.1分。

居民参与积极性不高。数据表明，疫情期间，提供过疫情线索或意见建议的仅占38.2%，超过六成（61.7%）的受访者从未提过意见或建议，说明居民参与积极性不高。

尽管志愿服务渠道不畅，但地方党组织发挥了组织动员作用。调查表明，疫情防控志愿者的主体主要是行政、事业单位人员，44.5%的调查对象选择通过辖区内党员积极分子动员成为志愿者，远高于村委会发布公告招募（25.2%）、辖区内企事业单位人员下沉（12.4%）。说明在疫情防控期间，尽管志愿服务渠道不通畅，但是基层党组织积极组织、动员辖区内党员积极分子，较好地发挥了组织动员作用。

（三）资源统筹措施存在短板，暴发初期防疫物资不足

充足的生活物品和防疫物资是打赢防疫攻坚战的重要基础，也是衡量一个地区疫情管控能力的重要指标。资源统筹状况从医疗资源、日常生活资源以及防疫物资三个层面来考察，通过居民就医便捷度、日常生活用品便捷度、防疫物资便捷度三个指标来评价。数据表明，关于购买防疫物资如口罩、酒精、消毒液等的方便程度，仅26.5%的居民认为“非常方便”和“比较方便”，36.9%的居民认为“非常困难”。其远低于购买日常生活用品如蔬菜、肉类、粮油、水果等（70.8%）以及保证患者就医（61.6%）的便利程度，防疫用品和防疫物资供应不足。

（四）“疫情再度反弹”和“公共场所不安全”是居民最担心的问题

不到两个月的时间，新冠肺炎疫情得到了有效控制，3月19日河南省重大突发公共卫生事件应急响应级别由一级调整为二级，目前应急响应级别已经调整为三级，进入应急恢复阶段。调查表明，当前居民最担心的问题是“疫情再度反弹”和“公共场所不安全”，分别占比为88.6%、70.7%，其他依次为学生复课、口罩等防疫用品购买及居民收入等问题，具体见表8。

表8 当前居民最担心的问题

可见，政府仍要加强信息沟通，提高居民战胜疫情的信心。加强公共场所卫生监管，做好人员密集地、社区等重点场所消毒防疫工作。

五 河南省疫情防控中的影响因素分析

（一）党的领导是打好疫情防控阻击战的动力和保障

党的领导坚强有力是疫情防控的首要依靠力量。调查表明，居民认为疫情防控工作最主要的依靠力量是坚持党的领导，排在第一位，占比为88.4%；其次是各级政府尽职尽责和广大居民全面防控，占比也在80%以上，同为85.8%；社会组织有效参与、社区主阵地等相对作用较小，占比在20%以下，具体见表9。新冠肺炎疫情防控成效显著，党的领导发挥了凝聚力量、统一行动、组织动员等作用，为在较短时间内全面防控并取得阶段性胜利发挥了引领、凝聚以及整合的功能。

表9 疫情防控工作的依靠力量

党组织发挥自身的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，发挥了凝聚、引领及渗透作用。2月中旬，省委组织部出台文件，指导基层党组织开展疫情防控工作，从8个方面分解细化37条“实招硬招”，列出“任务书”、挂出“作战图”，要求基层党组织在统筹协调、示范带动、宣传引导方面发挥作用。一是织密组织网，在所有卡点成立临时党支部，发动群众、全面深入排查，把好社区联防联控第一线。二是发挥党员模范带头作用，如要求农村党组织要把疫情防控作为当前的重大政治任务，建立“党员突击队”，设置党员“先锋岗”“示范岗”“责任区”，发挥“党员志愿者”的作用。2月28日，省委组织部出台了《关于对新冠肺炎疫情防控工作中表现突出的基层党组织进行表扬的通报》，首批通报表扬33个基层党组织，激励和肯定了党组织和党员在抗击疫情中的作用，统一了思想和认识。

（二）河南省政府应对措施的居民认可度高，提高了应急管理有效性

在疫情防控应急管理的不同阶段，河南省政府快速反应，应对得当，获得了居民的高度认可，在统一认识、统一行动以及决策实施方面，减少了集体行动的成本，增加了政府决策的有效性，可以从地方政府应对措施评价和疫情期间政府公共服务措施评价两个方面来印证。

地方政府应对措施满意度高，省内好于省外。调查发现，疫情期间地方政府和社区（村）居委会满意度均在80%以上，值得注意的是，省级政府满意度为90.3%，市级政府、县级政府满意度分别为88.6%、86.9%，说明85%以上的居民认可市级、县级政府工作。从省内外调查数据来看，省内满意度整体高于省外满意度（见表10）。

表10 各级组织疫情防控工作满意度评价占比

疫情期间政府公共服务措施得力，居民评价高。政府公共服务供给是其基本责任，也是疫情期间防控处置的重要举措。调查表明，疫情期间对政府公共服务措施“非常满意”和“比较满意”的占比都在70%以上；基础设施服务如供电、供水和供气评价最高，占比分别为87.2%、86.6%和84.6%；环卫、医疗、交通、教育、复工复产靠后，占比在80%以下（见表11）。也就是说，七成以上居民认可政府公共服务工作。

表11 居民对当地政府公共服务“非常满意”和“比较满意”评价占比

（三）疫情防控政策适配到位，为抗疫提供了政策保障

河南省政府面对疫情反应迅速，决策到位。面对突发疫情，河南省政府迅速成立了疫情防控指挥部，并于1月24日第一时间召开省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部现场调度会，安排部署河南省疫情防控工作，河南省公安厅、卫生健康委员会、财政厅、教育厅、市场监管局等部门，相继出台相关政策，落实疫情防控工作总体部署。出台应急方案实施全面应急管理，河南省抗疫重大决策具体见表12。

表12 河南省抗疫重大决策

表12 河南省抗疫重大决策-续表

（四）资源有效动员，为应急管理提供了物资保障

物资保障是疫情防控的重点环节，河南省政府有效发挥了资源动员功能，第一次疫情防控指挥部协调会就把“安排好防控物资生产供应”列为重点工作。面对疫情暴发初期防疫物资供应紧张的局面，从机制到生产供应以及物资调配，统筹协调、高效调动各方面的优势力量，满足了居民防疫物资的需求和工作需要。

建立物资供应保障动员协调和督察机制。省疫情防控指挥部物资保障组牵头，建立以省工信厅为指挥中心的疫情防控应急物资保障工作小组，截至2月13日，工作小组召开了9次全省疫情防控应急物资供应保障工作会议。公安厅成立9个专项督察组，确保防疫应急物资及人员运输通畅。2月11日，根据河南省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部和省公安厅党委要求，河南省公安厅警务督察总队联合厅交警总队、省交通运输厅执法监督局成立9个专项督察组，对全省疫情防控应急物资及人员运输车辆通行秩序进行督察。

贴身服务，扩大产能确保防疫物资供应。一是提供贴身服务。河南省政府相关部门派出100多名协调员下沉到企业提供贴身服务，全要素协调解决用工、原材料和生产设备方面出现的难题。交通部门发放3000多张B类运输证确保应急物资运输；金融部门将107家医用物品生产企业、重点药品企业、重点消杀用品生产企业纳入支持名单。二是加快全产业链发展，确保防疫物资供应。河南省全力保障防疫物资企业正常开工生产，扩大产能，短时间内全省重要医疗防控物资全部实现了产能连续翻番，创造了以最快速度完成最大增长的奇迹。截至2020年3月17日，全省医用防护服生产企业从最初的3家增加到13家，日产量从0.49万套增加到最高9.39万套。N95医用口罩日产量从0.56万只增加到最高10.1万只。普通医用口罩生产企业从最初的5家增加到66家，日产量从36万只增加到最高662.63万只。[14]

统筹管理，动态调剂，有序保障市场供应。在物资调配方面，全省范围内统筹管理，优化供给，有效保障了医疗救治、检验防疫、秩序维护、公共服务等重点部门防护用品基本需求。2月29日，省疫情防控指挥部出台了《河南省新冠肺炎疫情防控物资收储调配操作办法》，明确了河南省防控物资的使用范围和调配方案等，鼓励各地各部门广开渠道，解决好复工复产物资问题。该办法要求疫情防控物资（含普通医用口罩）优先保证国家指令性调拨，同时保证河南省疫情防控基本需要，满足居民基本需求。

六 对策建议

（一）加强预防管理，增强危机预测和管控能力

预防管理是危机管理的重要阶段和组成部分，对公共危机事件的产生、发展和处置都有着重要影响，要从体制机制、资源保障和安全意识三方面加强预防管理。一是加强应急管理体制机制建设。新冠肺炎疫情暴发初期，各地相应成立了疫情防控指挥部，建立了自上而下的应急指挥中心和指挥体系，在应急决策、应急处置、信息沟通、资源保障等方面发挥了重要的指挥协调作用，要以此次疫情防控体制机制建设为切入点，建立常态化应急管理体制机制，推进公共危机应急小组建设，完善应急管理协调网络。二是强化应急资源保障。物资保障是应急管理工作的前提和基础。要完善相应的应急储备制度，将应急管理资金和应急储备纳入公共财政预算；探索政府、市场和社会多元化的应急资源保障体系建设，培育和扶持与危机相关的企业和中介组织，建立完善科学合理的应急物资储备、配送和调运机制。三是强化公共危机教育，提升居民安全意识和素养。要出台政策将公共危机安全教育纳入义务教育体系中，从小、从早抓起，培养居民的安全意识。探索建立公共危机安全教育的多元化平台，利用电视、报纸、微博、微信、客户端等把危机教育融入日常生活之中，通过媒体传播、学校教育和应急培训等方式来培养民众安全意识和认知。四是探索公共危机教育中的多元参与，出台政策激励专业组织开展公共危机专业教育，提高居民危机应对的专业素养和认知。

（二）强化社会动员，推进社会力量参与

公共危机管理需要全社会共同参与及协同行动，企业、社会组织、社区、公众等社会力量在公共危机事件中发挥着重要作用，要实现政府职能与社会功能的优势互补。首先，构建多层次、多渠道的社会力量参与机制。建立政府与市场组织、社会组织、事业单位、居民等多层次的协同网络，在危机处置中快速激活应急响应网络，投入应急响应中。其次，建立与专业组织的常态化沟通合作机制。专业组织在应急管理中具有权威性、专业性，要通过政策鼓励、资金支持与技术指导，提高专业组织的组织化水平、应急参与能力和效率，并将其吸纳进现有应急体系中，发挥专业组织的作用，实现政府力量与非政府力量间的沟通与合作。最后，推进居民志愿参与。要加强应急管理志愿服务建设，完善专业志愿者培训、认证和招募制度，建立专业化的应急管理志愿者队伍；拓宽应急管理志愿服务渠道，完善应急管理志愿服务报名、注册和参与机制，建立常态化的志愿服务队伍，加强对居民志愿参与的培训和指导，形成全民参与的局面。

（三）为基层赋权赋能，加强社区应急管理能力建设

此次疫情防控中社区是应急管理的主阵地和关键节点，要从以下四个方面着力提升社区应急管理能力。一是加强社区基础能力建设和应急资源保障。社区是疫情管控的服务平台，要以社区为载体，出台政策加强人力配备和资源保障，将社区作为重要的危机管理单元，加强社区应急管理基础能力建设。要扩大社区管理权限整合社区功能，将日常工作与社区危机管理结合起来，打造有准备、有恢复能力的社区。二是完善社区动员机制，建立社区应急管理志愿服务队伍。社区积极分子、社区骨干、党员以及社区居民是应急管理中的重要力量和组成部分，要建立社区动员机制，如值守小组、巡逻小组、专业服务小组、应急处置小组等组织，形成社区党委—居民小区党支部—志愿服务小组应急管理组织体系。形成社区居民志愿参与激励机制，开展志愿服务专业化培训，引导形成一支稳定、有一定专业素养的社区志愿服务队伍。三是强化社区预防管理功能。社区在突发公共卫生事件的预防方面具有先天的优势，最贴近居民，能掌握最真实准确的风险隐患信息。要出台政策强化社区应急教育和宣传功能，编制社区应急预案，定期展开风险隐患排查，发挥社区在预防管理中的作用。四是构建社区信息共享网络，提高社区应急管理信息化水平。要出台政策，推动建立覆盖全社区的信息发布和预警平台，建立社区信息和应急信息基础数据库，加强辖区内单位、居民楼、公共场所的信息监测，通过数据挖掘，对可能发生的危机及时加以防范和控制，提升社区分析和评估风险的能力。

（四）加速推进复工复产，降低危机负面影响

灾后重建和恢复是危机管理的重要组成部分，此次疫情对河南服务业、旅游业、制造业等各个领域都造成了很大影响，要进一步出台政策，加快生产和生活秩序的恢复，做好危机后的重建和总结评估工作。

一是加强宣传沟通，消除公众的心理压力和不安全感。利用互联网、广播、电视、社区公告等不同媒介方式，提升居民防疫安全认知和防疫专业素养，形成公众的理性应对心理；激励社会组织和专业人士开展心理咨询服务，向公众包括患者和医护人士提供心理援助、心理辅导，确保公众形成公共危机认知的理性成熟心态。二是运用宏观调控手段，促进消费回补和潜力释放。把复工复产与扩大内需结合起来，把被抑制、被冻结的消费潜力释放出来。推动互联网、大数据和消费深度融合，出台促进消费的相关政策，河南省已经制订了复工复产的实施方案，要进一步就旅游、服务业消费等完善支持和引导政策，加快服务业复苏进程。三是强化就业服务。要落实好就业优先政策，调整政策力度，减负、稳岗和扩就业并举，抓好社保缴纳阶段性减免、失业保险稳岗返还、就业补贴等政策落地工作。

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[1] 樊红敏，郑州大学政治与公共管理学院教授，博士生导师；张文玥，郑州大学政治与公共管理学院2018级硕士研究生；樊琳琳，郑州大学政治与公共管理学院2018级硕士研究生。

[2] 《国家卫健委：自2月28日以来首次无新增境外输入确诊病例报告》，http：//health.people.com.cn/n1/2020/0508/c14739-31701624.html，2020年5月8日。

[3] Guth，D.W.，Organizational Crisis Experience and Public Relations Roles，Public Relations Review，1995，21（2），123-136.

[4] Birch，J.，New Factors in Crisis Planning and Response，Public Relations Quarterly，1995，39（1），31-34.

[5] Fink Steven，Crisis Management，Planning for the Inevitable，New York：American Management Association，1986.

[6] Petak W.J.，Emergency Management：A Challenge for Public Administration，Public Administration Review，1985，45（1）：3-7.

[7] Heath R.，Crisis Management for Managers and Executives，London：Financial Times Management，1998.

[8] Mitroff，I.I.，Crisis Management：Cutting through the Confusion，Sloan Management Review，1988，7（1），15-20.

[9] 薛澜、张强：《SARS事件与中国危机管理体系建设》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2003年第4期。

[10] 张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》2003年第7期。

[11] 朱荣春：《西方政府管理创新的主题及趋势》，载《中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集》，2005。

[12] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理》，清华大学出版社，2003。

[13] 王宏伟：《重大突发事件应急机制研究》，中国人民大学出版社，2010。

[14] 陈辉：《万众同心保供应——河南省疫情防控物资保障工作综述》，《河南日报》2020年3月20日，第01版。