第一章 导论

第一节 研究背景

一 政策背景

当前中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从本质上看，人民对美好生活需要的增长即是对公共服务类别、数量、质量要求的提升[1][2]。“如何满足人民日益增长的美好生活需要”一直以来也受到党中央、国务院及各级地方政府的高度重视，从国家“十一五”到“十三五”，以及《 “十三五”推进基本公共服务均等化规划》等系列发展规划，均阐明了国家战略意图与政府工作重点，突出“创新” “协调” “绿色” “开放” “共享”的发展理念，遵循了“坚持人民主体地位” “坚持科学发展” “坚持深化改革” “坚持党的领导” “抓住人民最关心最直接最现实的利益问题” “把提高供给体系质量作为主攻方向” “深化供给侧结构性改革”等发展原则。地方政府作为国家重要组成机构，承载着提供公共服务的重要职能，是全面建设社会主义现代化国家的积极支撑力量。在此背景下，中国各级政府以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，逐渐从追求以经济增长为主导的晋升锦标赛转移到关注社会公平和经济发展，特别是转移到关注民生福祉的基本公共服务供给上来[3]。

“十三五”时期是中国社会主义现代化建设“两个一百年”宏伟目标承前启后的关键节点，同时也是政府公共服务能力优化的重要阶段。自2014年开始，湖北省各省直管地方政府以标准赋能化作为提高公共服务供给有效性的重要抓手，运用标准化的原理和方法，促进公共管理科学化、规范化、现代化，提升了地方政府公共服务能力。与此同时，作为中国中部地区省份，湖北省内各个省直管地方政府辖区在资源禀赋及经济发展水平等方面存在差距，而且省内各地的经济社会发展情况与公共服务供给状况都呈现出典型的中间层次特征，对其公共服务能力的结构特征及其差异性进行测算与比较分析具有一定的代表性和现实意义。2020年是中国国民经济和社会发展进入“十三五”规划收官、“十四五”规划即将开启之年，本书以此为节点，以湖北省为例，对该省各个省直管地方政府公共服务能力差异进行结构比较分析，具有阶段性经验总结的现实意义，有助于更好地把控后续阶段的经济社会发展方向。而且，在此基础上，进行关于不同地方政府公共服务能力之间差异性的结构特征及其生成机制的探寻，对于政府服务能力理论研究和相关知识体系的发展也具有理论意义。

二 实践背景

（一）西方政府公共服务能力发展探索

20世纪七八十年代以来，西方国家以“政府职能转变”为抓手，立足于“公共服务能力建设”，推动了公共管理变革运动，重塑了公共服务供给模式。其实，西方国家现代公共服务体系建设已有数百年历史，其间经历了两次世界大战、20世纪 30年代经济大萧条和 70年代的经济“滞胀”危机。每一次重大危机都构成公共服务改革的重要契机，政府公共服务体系得到不断的完善[4]。其中，自由放任时期是现代国家公共服务体系创建初期。在这一时期，市场经济受“看不见的手”自发支配，政府则充当“守夜人”角色，主要发挥社会秩序维系功能。被视为“自由放任”学说的旗手和创始人的亚当·斯密，在其著作中对政府职能进行了阐释与界定。具体来说，在政府宏观调控方面，亚当·斯密反对国家对一切经济活动，特别是对微观经济活动进行干预，但特别强调政府必须承担提供必要公共物品的义务，以发展市场经济，促进经济社会繁荣，提高国民生活环境[5]。1929—1933年资本主义世界经济大危机爆发，斯密的政府学说受到挑战。然而，到了20 世纪70年代，由于政府失灵、腐败、机构冗杂等问题的出现，新自由主义学派又将目光投向斯密的政府职能理论。总体上，自斯密的自由放任型政府服务体系以来，西方国家公共服务体系改革大致经历了三个阶段：国有化阶段——政府主导型公共服务模式；市场化阶段——竞争机制为核心的市场主导型公共服务模式；多元治理阶段——整合了政府、私人部门、社会组织等多种力量合作的治理型公共服务模式。其中，英国与美国的政府公共服务能力改革实践比较具有代表性。

1.英国政府公共服务能力改革

英国在20世纪40—70年代形成了“从摇篮到坟墓”的政府主导型公共服务体系。第二次世界大战使英国蒙受了巨大的经济损失，工人失业、贫困人口激增等系列问题的爆发使社会极不稳定。第二次世界大战后期，经由大选获胜而上台的艾德礼领导的工党政府把工作重心放在公共事业国有化、维持充分就业、执行国民卫生保险和社会保险、解决教育问题和政府提供住房等方面。英国也因这些改革走向福利国家，建立起由政府统一提供各种公共服务的政府主导型公共服务体系。但在实践中，这种“从摇篮到坟墓”的形式逐渐显现出弊端：社会福利支出高涨，政府财政压力过大；国有企业效率低下，经济增长缓慢；官僚主义严重，政府失灵凸显[6]。

面对当时国内出现的“经济衰退” “失业率剧增”等典型“滞胀危机”，撒切尔夫人执政时期大力推动公共服务市场化改革。一方面，1979年上台执政伊始，撒切尔政府逐步将公共服务市场化引入社会福利制度改革，通过“雷纳评审”和“下一步行动计划”，减少福利项目、降低补助标准；另一方面，通过合同出租、公私合作、用者付费制等改革措施，在政府服务供给与管理中引入市场竞争机制[7]。政府通过与私企合作、公共服务社区化，把城市基础设施、邮电通信、自来水供应、交通、医院、治安等公共事务转交给市场，并取得了重大成效。撒切尔夫人的改革侧重于经济和效率，但在一定程度上也导致政府公共服务提供减少，公共服务质量降低。继任的梅杰政府一方面在企业改制和社会福利方面继承撒切尔政府的政策，另一方面开展“公民宪章”和“竞争求质量”运动。以“顾客至上”为核心价值观的公民宪章运动，以及将“竞争求质量”引入市场竞争机制的措施成了提高公共服务的水平和质量的重要着力点。自此之后，公共服务质量提升成为英国政府公共服务改革的工作重点。

1997年上台的布莱尔“新工党”政府，在很大程度上承袭了撒切尔夫人执政时期的政策，如私有化政策等，并在这一基础上进行矫正和发展[8]。布莱尔政府以“第三条道路”政治理论为改革指导思想，以建设“第二代福利”为改革目标，提出了“更好地制定政策、更好地回应公民的需求、更好地提供公共服务”的承诺，强调政府调控和市场机制的平衡、经济发展与社会公正的平衡。具体来说，布莱尔政府主张进一步调整政府在社会公共服务中的角色，倡导政府、私营企业和社会组织等多元力量参与[9]，在突出政府作用的同时，推进多元治理、合作供给的公共服务模式。自2010年起，卡梅伦领导的保守政府在“大社会”理念的指引下，推出了《开放公共服务改革》白皮书，其中，“开放”、“放权”和“公平”成为其公共服务改革的基本理念和原则。

2.美国政府公共服务能力改革

自独立以来，美国公共服务领域经历了若干次改革。其中，从罗斯福新政推行的“国有化供给”，到里根总统推行的“市场化改革”，再到小布什政府强调“多元参与、公私合作的公共服务体系改革”，不同阶段的公共服务体系呈现出较为明显的差异性。

亚当·斯密曾指出，“一个最有效的政府，应该是管得最少的政府”。[10]在1933年以前，美国各级政府坚持以“守夜人”的角色提供公共服务，且规模有限。政府在公共服务领域的职能主要是提供私人不能有效供给的某些公共设施和公益事业。换言之，美国政府公共服务的作用边界在于维护国家安全与公共秩序、发展公用事业和提供基础设施。

20 世纪30年代，为摆脱经济大萧条导致的经济社会发展困境，罗斯福推行新政，提倡政府干预。他认为“提供社会救助、基础教育、医疗卫生等是政府义不容辞的责任”[11]。由此，美国设立了许多赋有特许权的公共部门或公共企业，直接生产公共服务，着重于提高社会福利。罗斯福新政起到了扭转市场缺陷、完善公共服务、帮助公众度过大萧条等重要作用[12]。并且，此后的几届政府，如杜鲁门的“公平施政” 、约翰·肯尼迪的“新边疆计划” 、林登·约翰逊的“伟大社会”等均不断完善了公共服务机制、加大投入，发展美国的社会福利。政府在实行国有化供给的同时，将公共服务职能扩展到经济社会生活的各方面，包括社会保障、基础建设、公共事业、环境保护、医疗、教育等，扩大了政府的服务数量及规模。同时，美国政府也出台了一系列全国性公共服务制度，用于监管公共服务的准入、融资、施工、定价、分配等过程和规范政府的审批、许可、收费、处罚等行为[13]，以此进一步保证公共服务的供给效果。

20世纪80年代以来，因来自财政和社会的压力，美国政府实施再造运动，又称新公共管理运动。该运动提倡引入市场竞争、放松政府管制、缩小政府规模等改革措施。其中，1981年里根当选总统后，推动公共服务的市场化改革。里根政府采取的措施包括：在供水、供电、电信、航空等领域，推行民营化改革；对政府提供的医疗补助、医疗照顾、住房补助等项目规模设置限度；酌情减少联邦政府提供的公共服务项目，如取消铁路补助等；出售政府部分多余资产，鼓励市场私营部门投资基础设施建设、交通运输建设等公共领域；等等。随后，布什政府与克林顿政府进一步推行市场化的“企业家政府”改革，试图通过学习市场企业的经营管理理念与方法，促使政府合理利用资源，提高服务效率。政府通过民营化、特许经营、合同承包、用者付费等方式，将公共服务供给任务转交给市场企业，实现市场化供给；强调绩效目标，通过开放市场、引入竞争、放松管制等措施，把具体的服务性工作转交给私营部门或非营利性组织；将公民当作顾客，强调顾客导向性，以满足顾客需求为宗旨。

21世纪以来，全球化、信息化来袭，人们对政府公共服务的期望不断提高。因公共服务市场化供给的弊端不断显露，人们开始追求公益性政府。2001年小布什政府上台后，在教育、社会保障、医疗等领域推行各级政府与企事业单位、非营利性组织、公民个人等多元主体参与供给模式，突破了政府与市场二者选其一的困境，强调政府、市场、社会各尽所能，共同参与的服务供给模式，并且主张各主体通过民主对话的方式参与公共服务供给。

（二）中国政府公共服务能力发展探索

行政体制是国家治理体系的重要组成部分，是满足社会公共需求的重要支撑[14]。自中华人民共和国成立以来，根据不同时期的政治、经济和社会发展要求，以体制推进和机构改革为主导，中国进行了多次行政体制改革，政府职能和治理模式发生了很大变化[15]。政府公共服务能力建设随着政府职能和治理模式转变而不断推进。总体上，中华人民共和国成立以来，中国政府治理模式可以划分为三个阶段：全能型政府阶段、管制型政府阶段、服务型政府阶段。相应的，在不同历史发展阶段，政府公共服务能力建设的内容和侧重点也有所不同。在中国全面建设社会主义现代化国家新征程中，行之有效、符合实际的行政改革成为提高公共服务能力、优化公共服务供给的重要渠道。

1.全能型政府阶段——“大包大揽型”公共服务模式（1949—1977年）

中华人民共和国成立后不久，中国共产党领导的对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造在短期内得以完成，开始全面实行社会主义公有制基础之上的计划经济体制。政府作为社会治理的“唯一主体”，承担起全面统筹国家政治、经济、文化等各方面的直接管理。为适应当时的国际国内环境，采取高度集中统一和带有非经济强制手段的计划经济管理模式，具有一定的历史必然性[16]。在这一时期，政府大包大揽，是一个“全能型政府”[17]。相应的，公共服务供给为计划经济时代的“政府包揽、分级承担”，即对于跨地区的公共服务项目，一般由中央各部委立项、出资建设并以中央计划单列的形式统一管理和运营；对于地区内或者省内项目，一般由地方立项、报批后，由地方财政出资建立和管理及运营[18]。在公共服务供给和分配方面，这一时期追求公共服务供给和分配结果上的完全“平等与平均”，即“在人人都必须劳动的条件下，人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料”[19]。总的来说，公共服务供给完全依靠政府，公共服务筹融资渠道单一，基本都来源于国家财政拨付，政府通过计划统筹，定量分配公共服务供给；公共服务供给内容单一，各区域间、各群体间社会公共服务实现了低水平上的相对均衡。与此同时，中华人民共和国成立初期由国家包办的公共服务体系能够在失业高峰和粮食紧张问题相继出现的形势下，通过统一调度、统一安排，实现社会稳定，加深人民群众对新生政权的拥护[20]。

2.管制型政府阶段——“效率优先型”公共服务模式（1978—2001年）

1978年，党的十一届三中全会实现了以经济建设为中心的政府工作重心转移。在逐步实现向社会主义市场经济转型过程中，“管制型政府”作为一种适应社会主义市场经济发展需要的政府模式得以确立[21]。政府长期充当经济建设主体和投资主体，经济职能成为政府的主要职能，并围绕经济建设进行了一系列的政府机构改革。例如，1988年的行政体制改革，精简经济管理部门，转变经济管理部门的管理方式，实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能。1993年的行政体制改革注重加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，做到宏观管好、微观放开。该阶段中，经济管理能力提升成为政府建设重点，经济增长业绩在干部考核中的重要性日益突出。各地大力招商引资，提升经济发展速度，各级政府积极加强经济环境建设，地方公共基础设施建设得到明显提升。

这一时期，政府的公共服务能力与经济管理能力的交集部分得到明显提升。随着经济体制改革特别是国企改革的深入推进，中国开始探索建立新型的公共服务体系[22]。这一阶段公共服务改革的重点主要表现为以下三点。一是下放权力，中央政府推动公共服务责任下移，逐步将公共服务供给决策权、融资权等分解到各级地方政府，探索实行地方负责、分级管理。[23]以基础教育为例，中共中央于1985年 5月颁布的《关于教育体制改革的决定》与 1987年国家教育委员会和财政部共同制定的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》都确定了把发展义务教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理的基础教育管理体制。二是政府与市场、社会分离，同时尝试打破公共服务供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共物品的生产和供给。[24]以前由政府及其附属组织单位垄断供给的公共服务开始部分向市场和社会领域开放，尤其是市场机制在公共服务供给中的地位日益凸显。除义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等基础性公共服务必须由政府提供外，在教育、卫生、体育等公共服务领域引入市场力量，营造竞争环境，利用市场竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量，以求更好地适应社会多层次公共服务需求[25]。三是放松对事业单位的管制，扩大经营自主权，激活内部运行机制。推进事业单位承包制、责任制，按照市场需求有控制地扩大公共服务种类，并允许事业单位采取灵活多样的方式开展与公共事业相关的多种经营。[26]

3.服务型政府阶段——“多元共享型”公共服务模式（2002年至今）

以2002年召开的党的十六大为标志，中国进入全面建设小康社会新的发展阶段，政府职能也从“管制型政府”向“服务型政府”转变[27]。党的十六大首次以中央重要决策文件形式，把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容，并突出强调要强化社会管理和公共服务职能。随后，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，系统阐述了服务型政府建设的内涵、重点和基本内容。党的十七大报告进一步强调建设服务型政府和完善公共服务体系的核心目标，加快行政管理体制改革，“健全政府职责体系，完善公共服务体系”,“建设服务型政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标”。党的十八大报告更为清晰地指出要“构建起职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十九大报告继续强调，“转变政府职能，深化简政放权、创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。党的二十大报告指出，扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织机构，提高行政效率和公信力。从提出建设服务型政府的目标，到强调建立健全基本公共服务体系，再到通过行政体制改革建设令人民满意的服务型政府，加强政府公共服务能力建设成为这一时期政府能力建设的核心价值取向。2021年4月20日，国家发展和改革委员会等21个部门发布《国家基本公共服务标准（2021年版）》，文件从幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶以及优军服务保障、文体服务保障九个方面明确了国家基本公共服务具体保障范围和质量要求，为政府公共服务能力建设提供了框架和目标。总体上，在此阶段，中国公共服务覆盖面不断扩大，公共服务水平显著提高，公共服务体系建设取得了显著成效。

这一时期强调培育多元化公共服务供给主体，形成政府、市场和社会相互配合、协同发力的公共服务供给网络体系。这要求各级政府不断创新体制机制，提升服务能力，创建共建共治共享的公共服务机制。首先，强化法治保障与规划引领，出台公共服务供给相关系列法律法规与政策规划。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要加快转变政府职能，允许社会资本参与基础设施投资运营和公共服务提供。此后，财政部等部门先后发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）及《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》等文件，声明国家保障各种社会资本方依法平等参与政府和社会资本合作项目，为多元主体参与公共服务供给提供了政策保障和操作指导。2021年12月28日，国家发改委等部门联合印发《“十四五”公共服务规划》（发改社会〔2021〕1946号），明确要从深化事业单位改革、鼓励社会力量参与、支持社会组织发展、发挥国有经济作用四方面入手，构建公共服务多元供给格局。其次，深化事业单位体制改革，优化公共服务供给机制。以党的十六大为标志，中国事业单位改革进入深化推进时期，以实行分类改革重塑事业单位体系和转换用人机制实现管理体制创新为核心课题，以对不同社会事业单位依据职能和特点差异实施分类组织和管理为基本方向。[28]具体来说，将现有事业单位分为三类来推进改革，承担行政职能事业单位转为政府部门机构或部门代理机构，从事生产经营活动事业单位转为私营企业或公共企业，从事公益服务事业单位保留在事业单位序列并根据其职责任务、服务对象和资源配置方式等情况进一步细化分类管理。[29]积极推进政事分开、事企分开、管办分离，使政府得以依法购买服务，优化供给方式，与多元主体建立起公共服务供给伙伴关系，使自身能够超脱直接供给者身份，逐渐承担起公共服务多元供给模式的建设、引导、组织和间接管理责任。再次，拓宽多元主体参与渠道，创新公共服务供给方式。公共服务社会化多元化供给是建设服务型政府的必然选择，在这种制度选择下，政府致力于为多方主体参与公共服务供给创设有利环境。[30]健全公共服务需求表达和反馈评价机制，加强社会公众对公共服务供给过程的知情权、参与权、建议权和监督权。放宽准入限制，优化审批流程，鼓励事业单位、社会组织、国有经济等多元主体参与公共服务供给。大力培育社会力量，推广政府购买、服务外包等方式，结合社会组织的专业特点和技能特长，充分发挥其在公共服务需求表达、技术指导、有效承接和监督评价等方面的重要作用。[31]逐步形成由政府、企业、事业单位、社区、社会组织、社会企业、慈善组织、社会工作者、志愿者及家庭等主体组成的“一主多元”公共服务供给体系，协同推进基本公共服务均等化、非基本公共服务普惠化及生活服务多层次多样化。[32]最后，加强调控管理和评估考核，完善公共服务供给监督问责体系。政府加强自身职能转变，致力于完善政策法规和行业标准，规范公共服务供给流程，加强市场监管和宏观调控，落实考核评估和责任追究。[33]建立健全公共服务供给绩效评估考核机制，拓宽政府、社会组织、专家、服务受益者等相关主体的评估考核参与渠道，强化公众意向在评估体系中的权重，引入第三方评估考核机制，建立有效的外部评估机制，以绩效评估促进公共服务供给质量提升。[34]健全多元主体参与监督相关法律法规，完善多元主体参与监督相关制度保障，畅通政府、人大、监察审计部门、潜在服务供应方、第三方机构及行业协会、媒体、公众等各方主体的监督参与渠道，明确监督事项和范围，规范问责流程和力度，形成主体多元化的公共服务供给监督问责体系，倒逼供应主体提升自身能力，实现供给质量的整体提升与持续改善。[35]

经上述关于国内外政府公共服务能力发展实践的回顾分析可以发现，国家之间的发展差异除了地理、气候、自然资源等客观因素之外，关键在于政府在增进民生福祉过程中的作用，即政府公共服务供给能力及其有效性。任何处于现代化进程中的国家和地区，均存在与社会转型相应的政府职能转变与能力限制的问题。[36]虽然当今世界主要国家政府进行改革的内容与举措存在种种差异，但大多数将提高政府公共服务能力设置为改革的主要目标。