第三节 公私伙伴关系的推广应用

自20世纪70年代末至今，新公共管理意义上的公私伙伴关系（public private partnership，简称PPP）逐渐成为全球行政改革极为重要的组成部分和治理工具。在国家层面上，公共部门和私人部门为了公共利益的需要，在双方共同参与公共物品及服务的生产和提供的过程中建立以合作为目的的治理框架。其实质是通过合作性的治理结构安排，充分发挥公共部门和私人部门的优势，同时避免它们各自的弱点，形成新的融合力，以解决日益复杂的公共问题。越来越多的项目，诸如机场建设和运营、医院、道路、水利设施、环境标准和规则以及一些领域的科研和发展等都采用了这种形式。尽管公私伙伴关系目前存在着不少问题与风险，但这并不是因为创意本身有错，而是因为具体的制度安排仍然有待于进一步完善和创新。正如“世界民营化大师”萨瓦斯教授所言，公私合作的潜在收益是巨大的，但公共部门和私人部门各自的角色必须得到悉心的界定和维持。

目前，西方各国政府与其他组织合作，采用多种方式经营开发各类体育场馆设施，以便更好地为居民提供公共体育服务。例如，不少国家和地区在体育场馆经营管理中引入竞争机制，允许非政府组织、私营企业、外资企业等主体加入，采用PPP模式等多种市场化、社会化方式，实现场馆设施运营的主体多元、形式多样、服务竞争与效果监督。国外公共体育服务市场化的主要形式有合同出租、公私合作、用者付费、凭单制等。其中，合同出租、公私合作在体育场馆建造、运营上得到了较多的运用。用者付费则更多地被用于那些消费可分档次的俱乐部性质的公共体育服务，而凭单制是向某些特定群体发放有价证券。

西方国家在公共体育服务市场化进程中都非常重视融资渠道的多元化，一般有以下几种具体形式：（1）体育彩票。如英国的体育彩票就是公共体育服务的一个重要的资金来源。到20世纪末，已经有大约相当于135亿元人民币的募集金被用于服务设施的更新或大型体育比赛场馆的建设。（2）社区融资。国外社区体育中心虽然以开展体育活动为主，但同时也开展酒吧、桑拿、网吧、博彩、娱乐等其他经营活动，这样不仅丰富了社区居民的娱乐内容，同时也在一定程度上增加了社区体育中心的收入。（3）体育股票市场。如西班牙的著名足球俱乐部中约有60%是上市公司，俱乐部通过体育股票获取利润后，通常会为会员提供更好的服务。（4）体育债券市场。体育债券市场是一个复杂的系统工程，涉及许多环节，如发起人、发行人、服务人、借用评级机构、投资银行、资产管理人和投资者等。体育债券市场对制度环境的要求也非常高，包括财会制度、金融担保制度、信用评级制度和税收制度等。当前发达国家广泛利用市政债券在公共体育服务领域进行融资，以改进市政基础设施、体育运动设施等。为促进体育债券市场的发展，各国都制定了许多税收优惠政策。例如，为促进风险投资产业进入公共体育服务领域，德国规定，如果体育俱乐部上市公司在前一年度的资金流转额低于6000马克（约合3000欧元），那么该俱乐部上市公司可以保留应纳税流转资金的7%作为预留税金。在英国，政府同样在减免体育风险投资的税收上采取了很多措施，并鼓励私人机构投资体育债券市场，为公共体育服务的发展募集资金。

（一）英国

英国是公共服务改革的先驱，英国政府在公共服务领域的诸多改革手段和措施，如强制性竞标（compulsory competitive tendering，简称CCT）、最佳价值计划等，都对公共体育服务的供给产生了巨大的影响。强制性竞标对公共体育场馆的供给方式产生影响，导致非营利组织生产、内部生产、私人合同生产的出现。英国公共体育服务供给体系以一种简单、协调的方式将体育参与者、供给者、政策制定者和投资者联系在一起，以社区需求为导向，确保公共体育政策制定、投资和公共体育服务的供给。这一体系的各构成部分通过仔细的计划、联合的思考和有力的宣传来配置资源，为公共体育服务的供给增添价值（见图2.10）。

作为英国公共体育服务的重要组成部分，大众体育场地设施主要有三个供给主体：公共主体、私人主体以及自愿和社区组织主体。由于英国中央政府在1995年出台的政策“Sport:Raising the Game”中的规定，中央政府和体育委员会不再负责大众体育参与的具体工作，相关任务的落实移交给了地方政府，中央政府仅通过财政预算和政策计划把握方向、评估结果。因此，英国大众体育场地设施的供给主体主要集中在地区层级，由地方政府协同辖区内的私人和第三部门予以承担。三大主体之间形成了一个以公共主体为主、自愿和社区组织主体为辅、私人主体为有效补充的供给网络（见图2.11）。公共主体、自愿和社区组织主体提供的场地设施主要用以满足全体社会成员的基本体育需求，群众可以免费或只需支付较低的费用就可以使用，这种做法是英国“建设福利国家”政策的具体落实。私人主体提供的场地设施主要针对有较高体育消费要求的人群，以会员制的形式吸引特定的消费群体，并根据市场需求灵活调整。

1997年，英国工党在大选期间就提出要终止保守党的“强制性竞标”政策。工党再度执政后提出，以“最佳价值”政策来代替“强制性竞标”政策，并公布了“最佳价值”的基本原则，“最佳价值”也可以称为“最佳服务效果”。1998年3月，工党发布咨询文件《现代化地方政府——通过最佳价值提高服务》,7月公布白皮书《现代地方政府——与民有约》（Modern Local Government:In Touch with the People）。1999年，《地方政府法》第一部分正式确立了“最佳价值”政策。

“最佳价值”结合了“新公共管理理论”和“社区与地方治理”（community and local governance）的理念，在公共服务发展过程中重视社区的参与，构建政府与社区的伙伴关系，使“强制性竞标”的契约模式转变为“最佳价值”的契约关系模式。“最佳价值”主要是将理性规划、参与和评估引入地方政府公共服务管理中，注重绩效管理评估和外部监测，所以“最佳价值”也被视为“新公共管理”的延续。“最佳价值”基于问责、透明、持续改善等理念，“最佳价值”的基本原理是关注质量、效益、绩效评估和消费者聚焦，不仅重视经济性和效率，同时还看重地方政府服务的有效性和质量。

“最佳价值”政策的出现，发展了一个核心“4C”标准，即“挑战”（challenge）、“协商”（consult）、“比较”（compare）和“竞争”（compete）。就公共体育服务而言，要通过“4C”标准来使公共体育服务达到“最佳价值”。所以，为了进一步规范“最佳价值”政策，英国中央政府引入了新的方案——“综合性绩效评估”（comprehensive performance assessment，简称CPA）。CPA是在2002年发起的，旨在建立规范的“最佳价值”模式，进一步完善“最佳价值”政策。CPA要求地方政府按照“3E”（经济、效率、效益）标准来提供公共服务，除了“最佳价值”的“4C”标准以外，还清晰地界定地方政府发展的优先事项和绩效标准，并对所有委员会进行定期综合性绩效评估，确定如何去执行标准，协调评估中的激励、奖励和工具，促进服务提高。CPA的出台进一步优化了“最佳价值”政策，使绩效评估成本得到控制。

对于英国公共体育服务供给而言，从“强制性竞标”到“最佳价值”改革最大的影响就是，它使得政府持续性地探索包括市场竞争在内的多元的公共体育服务供给方式，从而提供具有最佳成本、最佳效益、最佳品质的公共服务。这就要求政府在“最佳价值”和CPA框架下思考如何提供最佳价值的公共体育服务，或者是否有更有效率的替代提供者。因此，“强制性竞标”到“最佳价值”的改革促使了英国公共体育服务供给的进一步多元化，英国在这种多元化中不断寻找“最佳”途径。

（二）德国

近年来，德国公共服务机构的“去行政化”趋势越来越明显，公共服务机构不断走向公司化、市场化，允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供公共体育服务。目前，德国公共体育服务领域采取PPP模式已有较为成熟的经验，公共体育场馆建造、公共体育服务提供等均是采用BOT、租赁、特许经营等PPP运作模式。除了市场化趋势外，德国公共体育服务的社会化趋势也在不断提高。如今德国的公共体育服务领域存在着包括众多体育俱乐部与联盟在内的强有力的社会组织，政府与社会组织共同提供公共体育服务的局面逐渐形成并不断完善，包括公共体育服务在内的许多公共服务已经从中央政府或者地方政府转移到各类社会组织（第三部门或者非营利部门）。但是，德国公共体育服务领域中的市场机构和社会组织在很大程度上并不独立，而是与政府交织在一起。换言之，政府是在主导和制度安排的前提下依赖市场和社会，联合市场与社会力量共同提供公共体育服务。

（三）日本

自20世纪90年代以来，日本政府跟随国际上的趋势，在公共体育设施管理和运营上积极引入民间性委托方式。1997年，日本政府制定了《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》（简称《PFI促进法》）,1999年该法律正式施行。“公共设施的设计、建设、运行维护管理，利用民间资金，以民间为主导，高效地提供公共服务。”法律还规定了适用PFI模式的对象领域、政府的作用和各种扶持措施等内容，明确民营企业家也可以参与到公共体育设施的建设和运营中。PFI（Private Finance Initiative）属于PPP的范畴，是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务，而并非最终的设施所有权。PFI中包含着多种运营方式，但是对于公共体育设施，地方自治团体贡献出土地而民营企业在建设后进行运营，行政方和居民方支付一定的使用费用后使用的中间形态受到最多的关注（见图2.12）。在大力提倡的同时，日本政府模仿英国和澳大利亚等国，从1990年初期开始削减财政支出，施行积极推进设施运营的效率化和服务的改善以及提高的政策，即由公共团体无偿出租土地，由民营企业家进行设计、建设、运营和管理体育设施，社区支付一定的使用费用而去使用的系统构造。为了促进政策的推行，各个地方自治团体利用条例和规则制定细节性的事项，受到指定的民营企业家根据相关内容对公共体育设施实施运营管理。

2013年，日本利用PFI模式的项目增加至418个。其中，以地方政府为主体的项目有314个，约占所有项目的75%；以中央政府为主体的项目有66个，约占16%。按领域划分，教育与文化领域利用PEI模式的项目是所有领域中最多的（见表2.2）。日本的PFI又可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。据日本内阁府利用民间资金事业推进室的统计，地方政府的项目中，超过70%为购买服务型。提供服务的民间组织负责公共设施等项目的设计、建设、运营以及维护管理，政府购买它们的服务，实行等价交换，民间组织用政府付给它们的款项来收回成本。然而，这只是一种为减轻地方政府财政负担而采用的手法，虽说是向民间企业开放市场，但是民间企业能够发挥的创造性很有限。这是日本现阶段开展PFI事业的特征。