第一章
导论

2016年12月中旬，北京、天津、河北、山西、山东、河南等6省市遭受了重度雾霾的影响。这场重度雾霾天气持续了6天，全国超过20个城市启动了最高级别的红色预警，一些城市采取了机动车单双号限行、中小学停课等措施（佚名2016-12-17）。大气污染状况令人担忧，其间不免有人抱怨政府没有发挥应有的作用。这种抱怨并不公允，中央政府早在为改善环境而努力。据财政部披露的信息，2013-2015年，北京、天津、河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、山东、河南等9个省（自治区、直辖市）获得了中央大气污染防治专项资金239.4亿元。这笔财政资金数额巨大，但其中一部分并没有花在大气污染防治或相关方面，而是被挪用在了人员经费及单位奖励、办公楼维修、招待、新打机井、购买变压器等方面（监督检查局2016-12-12）。因此，人们的抱怨在一定程度上折射出普通民众与地方政府财政支出决策之间的疏离。

这并非个案，有很多案例可以佐证这种疏离。比如，城市公园和道路两边绿化带中常常有很多漂亮的树木和花草，但很少有人会意识到这些都是地方政府财政支出带来的结果。人们可能更不会思考以下问题：这些树木花草花了多少钱？为什么要购买这些种类的树木花草而非其他种类的？为什么要从这个公司购买而非那个公司购买？2012年，《东方早报》就披露多地都存在园林领域的腐败案。一棵普通的榕树，单价可以高达10万元；一个实际造价只有60万—70万元的工程，预算可达200万元，而其中的差价往往以回扣等方式作为利益输送的来源（佚名2012-08-20）。直到2021年，中央纪委国家监委网站依然公布了多地频发的“红花绿叶背后的‘黑色蛀虫’”案件（刘廷飞，黄秋霞2021）。再比如，很多城市都有着忙碌的建筑工地，有的是想建造富丽堂皇的政府大楼，有的是要打造繁华热闹的城市地标，有的是在修建豪华阔气的景观大道。很多工程建设代表着中国作为一个后发国家建设现代化的决心和努力，但其中不乏工程存在着财政资金的滥用和暗藏在背后的腐败。人们很难了解这些工程修建的真实目的与实际花费，更不会去质疑这些财政资金是否有其他更为明智的用途。

这些案例的背后有着制度性的原因。地方政府支配了大量的财政支出，但是财政决策仍属黑箱，外界监督有限。一方面，财政资金可以创造政绩。中国目前的晋升体制决定了，官员晋升与否同上级的评判有着莫大的关系（Chan 2004）。在周黎安（2007:9）看来，中国地方政府官员之间存在着一种晋升锦标赛，即“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定”。这种绩效决定晋升的竞赛效应随着行政等级的降低而增强，换句话说，行政级别较低的政府官员更加注重政绩（Landry, et al.2017；Choi 2012）。而财政资金无疑是地方政府创造政绩非常有力的工具：地方领导由于没有制度化的任期保证，所以一般会在任职期间通过建设项目来创造政绩，以获得晋升的可能性（耿曙、庞保庆、钟灵娜2016）[1]；地方领导更倾向于将财政资金用于基础设施建设而非教育或其他公共服务领域（傅勇、张晏2007）。另一方面，某些地方官员正是利用财政决策的不透明来为个人谋私利。某些地方政府的财政支出并非出于本地区发展或者公共利益的需要，而是依据某些个人的私人考量（Wan, et al.2014）。根据公开财政指数（Open Budget Index）的排名，近些年来，中国在参与排名的一百多个国家中位列靠后，要远远低于其他新兴发展国家。

然而，旨在增加地方财政支出透明度的改革却出现了。从21世纪初开始，地方政府出现了一波与现有财政支出模式不同的财政改革：2005年起，浙江省温岭市一些乡镇的财政预算开始引入民众参与，并最终走向镇人大来审核和修改整个预算的模式；2006年，上海闵行区举办公众听证会，公众代表与人大代表一起审核重点项目；2007年，河南省焦作市财政局邀请学者参与项目评审会，邀请民众在网上审核预算；2011年，安徽省淮南市试点12个项目，经由网民投票和会议评审来选择决定落实哪些项目；2016年，浙江省义乌市选择9个项目，采取网络评议和面谈会审相结合的方式进行决策……基于这些改革实践，人们可能会思考这样的问题：在中国目前的治理结构下，为什么这些参与式预算改革能够涌现？这些改革显然会制约政府的财政支出及项目选择，那为什么这些地方政府愿意在预算中引入社会公众的监督和参与？这无疑是地方治理中的迷思。

本书将政府预算制定过程中，社会民众代表审核政府支出、直接影响项目支出顺序和/或规模的机制化做法，称为参与式预算。参与式预算不仅包括政府拿出限定的资金让民众代表选择民生项目的做法，也包括在预算制定过程之中，针对整个或部分预算草案的听证会或民众代表讨论会、针对重大项目计划的专家评审会等。这里的民众代表指的是不在党政机关工作、除人大代表和政协委员之外的公众代表。目前，民众代表的参与主要出现在针对财政支出行为的预算过程中，只有极少数地方邀请民众代表参与审核财政收入行为，因此，本书中的参与式预算行为，主要指的是对财政支出这一领域的参与。

理解参与式预算在中国的发展，具有很重要的现实意义。哈耶克（1997）曾指出，现代劳动分工的复杂性使得权力分散变得不可避免，其间传播和获悉消息只能依赖价格体系。而计划是无法代替这套机制的，因为没有任何一个中心对分散的信息有充分的了解。中国在近几十年经济得以快速发展的原因之一，正是逐步引入了市场机制（Naughton 1995）。除此之外，还有一个重要的原因是中国的行政分权体制：中央决策者掌舵，而地方政府进行改良（Ang 2016；Qian and Xu 1993）。相对于计划经济，分权化更易于获悉多元、本土的信息，降低了决策失误带来的风险，也加强了政府的回应性（Tiebout 1956；Oates 1977）。然而，地方分权本身却不一定能保证地方政府愿意接受更多的地方信息，地方政府也可能成为只是缩小了规模和范围的权力中心。因此，分权化带来的另一种可能效应是，一个权力中心变成多个小权力中心，进而从上至下推进了更多不合民意的项目。詹姆斯·斯科特（Scott 1998）曾问过一个非常经典的问题：为什么很多意图很好、试图改变人们生活条件的政府项目以悲剧收场？他认为这些政府项目的出台是建立在以下基础上的：掌握更多的社会信息为实施大规模社会工程（social engineering）提供了基础，高度现代化的意识形态提供了意愿，威权政府提供了按照意愿行事的能力，不具备行动能力的社会主体提供了实施的空间。这些项目之所以失败，就是因为政府忽视了那些真正的、在现实中正在运转的社会秩序，忽略了本土知识和缄默知识（know-how）。导致这些项目失败的因素在地方政府层面也同样存在。不仅如此，利益集团更容易俘获地方政府，造成地方决策的扭曲，从而带来腐败（Treisman 2007）。在中国的治理体系中，提高地方决策的透明度和参与度，无疑是获取本土知识、改良政府决策和遏制腐败的方式之一。

研究参与式预算在中国的出现，也具有重要的理论意义。一些西方学者很疑惑为什么在非西式民主制度下，会存在着类似于西式民主制度下的制度安排，比如议会和政党制度。民主原则不仅体现为代表制度，也体现为民众参与。尽管各种民众参与方式常被认为是深化西式民主的工具，但是它们在其他模式的政权中也很常见。比如，在新加坡，民众可以通过民情联系组（Reaching Everyone for Active Citizenry@Home, REACH）等组织渠道参与公共政策讨论。在越南，诸如公民小组、公民评审会、公民会议等多种多样的参与机会被创造出来以赋权民众，公民可以参与行政决策过程、监督管理绩效以及对行政部门表达不满（Rodan and Jayasuriya 2007:5；UNDP 2006）。在俄罗斯，政治也不是只由政治家和官僚来决定的，而是存在着诸如特殊顾问小组、公共和议会听证会等公共参与方式（Be-lokurova and Vorob’ev 2011）。学者们对此的解释往往是功能性的，认为民主的制度安排有利于在位者团结统治精英，以及减少反对者的挑战，而这些民主制度在非西式民主体制下的存在就是为了维护统治（Gandhi 2008；Levitsky and Way 2010；Svo-lik 2012）。民众参与能使民众在决策过程中发挥更为直接的作用，从而让民众对政府产生更好的观感（perception）。好的观感会抵消一部分因政府绩效下降而造成的政府支持度的下降（Rhodes-Purdy 2017）。这些解释虽然对这些制度和做法的功能颇有洞见，但是并没有提供它们的起因。

中国是考察这些问题的一个非常好的案例。中国的制度模式区别于西式民主，中国共产党向来重视群众的参与。强调相信群众、依靠群众和动员组织群众的“群众路线”早在20世纪20年代就被提出，并随着中国的革命、建设和改革进程逐步完善（赵中源2019:45）。在新中国成立到改革开放以前，群众路线在政权建设、经济发展和社会重组等领域都发挥了重要作用。在改革开放之后，群众路线继续作为实现政策目标、提升治理合法性的工具，用来指代那些让民众在决策过程中发挥一定作用的做法，包括听证会、公开会议、专业研讨会、决策方征求相关社会组织的意见和建议、实地考察与公众代表交流以及民意调查（Horsely 2009:4）。

中国民众在财政领域的参与提供了一个难得的考察机遇。一般而言，财政对于每个国家都是非常关键的，财政决策方面的变化尤为难得（Greene 2010）。哈罗德·拉斯韦尔（Lasswell 1936）曾简练地概括出政治的经典内涵：“谁获得了什么？何时？如何？”财政资金的分配方式与支出方向，恰恰契合了政治的这一核心定义。财政绝不是一个仅关乎效率的数字问题，其核心其实是一个政治问题。参与式预算在中国的出现为考察中国政治的发展提供了一个非常好的窗口。

那么，中国地方政府为什么要在关键决策领域引入民众参与？这种参与式预算改革创新的原因何在？中外学界对参与式预算兴起的考察绝大多数都沿用了国家和社会的两分框架，比如社会力量推动国家改革，或者国家改革以争取社会支持。然而，这些解释都无法令人满意地回答两个问题：从世界范围来看，参与式预算早在20世纪80年代就出现了，为什么中国的参与式预算都是在21世纪后兴起的？为什么中国有些地方出现了参与式预算，有些地方没有？事实上，国家和社会并非各成一体，国家内部有着复杂的权力关系，国家的一部分和社会的一部分也会发生联系。因此，解释参与式预算改革兴起的关键，不在于国家和社会之间的互动，而是国家内部权力关系的变动使得一些地方政府与社会的部分力量进行了合作。为了进一步说明，我们首先回顾一下中国从20世纪80年代开始重启的国家构建的宏大进程。