第一节
核心观点

韦伯对现代国家（state）有着经典定义：国家是获得主导的强制性组织，它成功地在一定区域内合法垄断了对暴力的使用（Weber 1978:54）。蒂利沿用和发展了这个定义。他在《西欧民族国家的形成》中指出了国家的几个特点：国家与这个区域内的其他组织是分化的（differentiated），国家是自主的（autono-mous）、集中的（centralized）、各个部分是正式地相互协调的（formally coordinated）（Tilly 1975:70）。现代国家首先在西欧长期的战争中诞生，继而在全球扩散，不同的国家构建方式形成了不同能力水平的国家（Tilly 1992；Thies 2009）。拥有能力的、非人格化的、组织良好的、具有自主性的现代国家（state）被认为是一国发展自身经济社会事业的重要基础（Evans 1989；福山2015:44）。

对于中国而言，从清王朝遭遇西方列强时起，构建现代国家就一直是一个重要的主题和进程（哈尔西2018）。中华人民共和国成立之后，国家通过全能主义渗透社会，极大地扩展了其权力边界（Shue 1988）。然而，这并不意味着中国的现代国家构建在计划经济时期就完成了，相反，中国一直缺乏法理型的机构体系（Boisot and Child 1996；Eddy 2007）。改革开放的开启，不仅是中国经济腾飞的开始，也是新一轮的国家构建的开始。从20世纪70年代末开始，邓小平开启了解构全能主义政治结构和构建现代国家制度的双重任务（戴辉礼2015）。自那时起，尤其是90年代之后，中国各级政府的治理能力得到显著的改进，政府变得更加透明和理性（Zhou 2001；Yang 2004）。今日中国的国家机构要比历史上其他任何一个时期都更为完备：科层分级明确，功能分化，日益强调规则和制度，强调技术能力的公务员考试等（渠敬东、周飞舟、应星2009:122-123）。不同于苏联与东欧国家侧重民主化的政治改革，中国的改革开放是以构建现代国家制度为中心的（李强2008）。

在国家构建的过程之中，有两个具体进程与参与式预算在中国的出现有着密切联系，分别是国家的集中化和理性化。首先，中国的国家构建使中国逐步摆脱了治理的碎片化。这种碎片化既体现在地方政府权力过大，也体现在机构间缺乏协调、各行其是。其次，随着中国国家构建的推进，国家日益理性化。国家工作人员受到了更好的教育、更多的培训和更多元的智力支持。那么，这两个过程是如何导致参与式预算的呢？

先看国家集中化带来的效应。中国国家的集中化趋势在财政领域尤为明显，财政管理摆脱了长期存在的碎片化桎梏。从横向上看，财政部门聚拢了原本分散于其他政府部门的财政资金，并逐渐掌握了各部门支出的监督和管理权。但是，横向的集中效应在各个地方的效果是不一样的，这和权力的纵向集中有关系。中央政府通过多种方式控制着地方政府的财政支出方向，尤其是20世纪90年代初以来财力向上集中后更是如此，中央可以通过转移支付影响地方支出。这就出现了两种类型的地方政府：一种是本级收入充足、拥有可支配财力的地方政府；还有一种是主要依靠转移支付、没有可支配财力的地方政府。前者比后者对财政支出有着更多的支配权。横向和纵向两种效应的叠加产生了以下效应：在那些拥有可支配财力的地方，地方主要领导[2]和财政部门面临着更多的部门（包括分辖区[3]）竞争财政资金的压力，他们更需注重规制其他部门有效与合理地分配和使用财政资金。换句话说，财政权力的横向集中也带来了更大的责任和决策风险。而将民众引进来，依靠民意规制部门不合理的资金需求的参与式预算改革，是疏散这些压力和满足合理需求的有效方式之一。但是，并非所有拥有可支配财力的地区都产生了参与式预算。这与国家的理性化进程有关系。

20世纪80年代以来，国家越来越强调公务人员的知识化和专业化水平，公务人员也通过文凭准入、在职培训、获取外部智力支持等方式变得越来越职业化。这种国家机构的自我理性化并不意味着非正式关系的消散，反而使地方政府官员更有机会接触到各种理念提供者。其中，当面对分配压力的地方政府或财政部门认同参与治理的理念，与该理念的提供者形成紧密的互动，两者就形成参与治理理念网络。首先，地方政府官员接触到参与式治理理念，这会塑造他们对其所面临问题和利益的界定，进而影响他们的选择。其次，理念提供者与官员的互动产生了具体的、适合当地的改革策略，从而使得复杂的预算改革成为可能。最后，理念网络的存在使得地方政府的改革除了能够解决自身面对的问题，也能获得诸如媒体报道、参加学术会议等增加公众关注的机会，进而产生围观效应，获得额外的改革压力和激励。因此，参与式治理理念网络的形成是参与式预算改革出现的重要原因。

简而言之，当一地的地方政府或者财政部门由于拥有可支配财力而面临分配资金压力、有效监督资金使用的困境，同时嵌入了参与式治理理念网络时，这个地方就会产生参与式预算改革。两个因素缺一不可。地方政府做出一定的治理创新，很大概率是为了解决自己面临的结构性问题；但即便面临类似的问题，地方政府仍可以做出多种选择，而不是只能趋向于一种办法。参与式财政预算是地方政府的分配压力和参与式治理理念网络共同作用的结果（参见图1-1）。