第3章 绪论

一 问题的缘起

我们生活在一个美好的时代，现代化的发展使人类文明发展到了一个前所未有的高度，不仅人类的生活水平显著提高，自由、平等和人权也成了这一时代的观念。我们也处在一个糟糕的时代，战争以及其他形式的武装冲突几乎每天都在地球上上演，大规模侵害人权的现象时有发生。尽管玛雅人预言的世界末日并未如期来到，电影《2012》中展示的灭顶之灾也被人戏谑为杞人忧天，但是残酷的现实告诉我们，各种灾难正试图把人类置于“文明的火山口”之上，随时准备吞噬人类苦心孤诣铸就的灿烂文明。并且，随着科技的迅猛发展，危及人类文明的灾难的类型和方式也日渐增多，比如，瘟疫或病毒在某个区域甚至全球的蔓延；能源的枯竭；极端气候的频繁出现；国际犯罪或恐怖性袭击的扩散；经济危机的袭击；等等。这些灾难性风险如果未能得到有效的治理，后果往往不堪设想。换句话说，在这个灾难与文明共存的时代，灾难治理和文明繁荣已经成为一个共生共荣的永恒话题。在给人类文明带来巨大风险的灾难中，自然灾害无疑占据十分重要的地位。

（一）自然灾害对人类社会的巨大威胁

自然灾害作为一种自然异变，破坏力巨大，往往在瞬间造成大规模的人员伤亡、财产损失和资源破坏，使社会长时间陷入失序的状态，很难得到恢复。因此，它可能危及人类生命安全和健康，摧毁人类辛苦筑建的物质文明。让我们一起来回顾一下历史上那些给人类带来灾难性后果的自然灾害事件。

526年，拜占庭帝国安条克遭受地震灾害，死亡人数高达25万；1201年地中海东部的地震灾害中约有110万人死亡；1556年中国陕西地震灾害造成83万人丧生；1737年的印度风暴灾害致使30万人死亡；1881年的越南台风灾害中有30万人死亡；1923年日本关东发生了大地震，10多万人死亡。

20世纪下半叶以来，各种类型的重大自然灾害仍在全球范围内肆虐，并呈现增长的态势。其中，破坏巨大的自然灾害在1963～1967年发生了16次，[1]1973～1977年发生了31次，1978～1982年发生了55次，1988～1992年发生了66次；造成人员伤亡惨重的灾害发生次数增长最快，从1963～1967年的89次增长到1988～1992年205次。[2]这些自然灾害给人类造成了巨大的损失，其中较为典型的事件包括：1968～1974年，非洲撒哈拉地区的旱灾造成20万人丧生；1970年，孟加拉国遭遇了强热带风暴的袭击，约有50万人死亡；[3]1976年中国唐山大地震，死亡人数约24.2万，重伤约16.4万人，整个城市几乎沦为一片废墟。[4]

21世纪以来，自然灾害更为猖獗，自然灾害事件呈指数增长，严重侵害了人们的生命和财产安全。比如，2004年印度洋海啸造成22万多人死亡；[5]2005年，巴基斯坦北部发生强烈地震，造成8.6万多人死亡，10万多人受伤，200万人无家可归；[6]2008年中国汶川大地震已确认69227人遇难，374643人受伤，失踪17923人；[7]2010年1月海地地震造成大约30万人丧生，200万人被迫迁移；2011年日本地震造成了约25000人死亡，超过30万人被迫离家。[8]根据有关部门的统计，2000～2008年全世界平均每年发生392起自然灾害，生命财产损失惨重。2009年报道了335起自然灾害，10655人在这些自然灾害中丧生，受灾人数达1亿1900万人，造成经济损失413亿美元。[9]2010年，全球发生各类自然灾害950起，经济损失达到1300亿美元。[10]2011年全球自然灾害造成的经济损失总计3660亿美元，创1980年以来的新高。[11]2012年，全球的自然灾害共造成经济损失1600亿美元。[12]2013年，全球共发生了880起自然灾害，2万多人丧生，经济损失为1250亿美元。[13]2014年，全球共发生317起自然灾害，造成的经济损失达992亿美元。[14]2015年，全球各种自然灾害共造成约2.3万人死亡，导致的经济损失约660亿美元。[15]2016年全世界有4.45亿人受到自然灾害影响，8000人丧生，造成的直接经济损失估计为1380亿美元。[16]2017年由于美国遭受了数次飓风袭击，全球自然灾害造成的经济损失总额达到了3000亿美元。[17]

上述令人触目惊心的自然灾害只是发生在人类历史上一些典型的案例，事实上，无论是过去还是现在，各种类型以及不同强度的自然灾害几乎每天都在地球上上演，不同程度地威胁着人类安全、毁损着文明铸就的各种成果。

（二）人权方法应对自然灾害的必要性和优越性

正因为自然灾害严重威胁着人类安全以及社会的稳定，人们一直在寻求与自然灾害抗争的有效方法，并取得了一系列的经验和成果，尤其是有关防灾减灾技术提升以及防灾减灾制度构建和完善的成果极为丰富，这些成果进一步丰富了自然灾害理论，促进了人们对自然灾害认识的逐渐深化，更好地指引防灾减灾实践的开展。尽管如此，我们发现绝大部分成果的研究目的在于如何使用技术和制度手段来预防或减轻自然灾害，甚少有学者考量自然灾害中的平等、歧视以及人权问题。正因如此，现有成果的研究视角更多的是以国家为中心，考虑的重心在于减轻自然灾害给国家和社会带来的损失以及如何更大程度地满足公共需求，而非个体权益和需求。而人权视角考虑的恰恰就是自然灾害应对过程中个体的权利和需求是否得到满足或公平公正的对待，国家和社会是否履行了相应义务，是否有歧视和不平等的行为，弱势群体是否被特别关注，等等。尽管上述两种方式在防灾救灾减灾实践上可能会殊途同归，效果也可能大同小异，但是以人权为本的灾害治理理念可以切实保障个体权利以及弱势人群，并有效地促进社会公正。

事实上，自然灾害不仅带来了生命财产损失以及人道主义和政治危机，也带来了巨大的人权危险，灾民的生命权、自由权、财产权、住房权、健康权、受教育权和食物权等诸多权利皆处于危险之中。人权乃人之为人的应有权利，享有人权乃是人之为人的基本条件，因而自然灾害对人权造成各种直接以及间接的危险，无疑会对人之为人带来不利影响甚至动摇人之为人的根基。也就是说，“减轻灾害风险对于保障最基本的人权和自由……是至关重要的”。[18]正因如此，自然灾害研究和实践中必须重视人权的方法。

当然，人权介入自然灾害领域并非是20世纪才开始发生的事情。早在1755年11月的里斯本大地震后，卢梭就指出，里斯本地震灾害中的严重损失是人类不当行为的后果。大约250年以后，卢梭的这一想法成为减少灾害风险和恢复受灾社区的主流归因，人们逐渐认识到人权方法应对自然灾害的价值所在，对于自然灾害的关注也从人道主义领域慢慢地转向人权领域。总体来看，从人权视角探讨自然灾害问题具有以下的重要意义。

1.进一步丰富自然灾害研究和人权研究

当前国内外学者在管理学、社会学和自然科学领域对自然灾害展开了激烈的讨论，在自然灾害的减防技术和制度完善方面形成了丰硕的成果。近年来，尤其是2008年汶川地震以来，国内法学学者开始对自然灾害时期的行政措施以及自然灾害法律制度展开了深入的研究，但是这些研究的根本性目的在于社会秩序的恢复和灾害损失的减轻，很少有成果从人权视角介入自然灾害的问题。因此开展该研究，不仅可以加强对自然灾害应对中人权保障重要性的认识，还可使人权主张成为自然灾害应对的基本原则，使人权贯穿于自然灾害防治技术的提升、自然灾害制度的完善以及自然灾害文化的建设之中，更好地促进自然灾害的相关研究，为自然灾害研究提供了一个新的理论视角，有助于自然灾害理论体系的完善。

此外，开展该研究也有助于人权研究。从当前的研究成果来看，人权研究的学者大多关注的是常态社会的人权保障和紧急状态下的人权保障，其中对于紧急状态下人权保障的研究又偏重于武装冲突时期的人权保障，甚少有成果专门研究自然灾害时期的人权保障。[19]因此，开展该研究在一定程度上能够拓宽人权研究的领域，使人权研究更加贴近现实生活。我们可以在法理上为自然灾害时期人权保障的研究搭建一个理论平台，证明自然灾害时期保障人权的必要性，揭示自然灾害时期主要有哪些人权面临威胁，探索自然灾害时期人权保障的内容和层次，以及自然灾害时期人权的实现方式以及国家义务的体系结构，论证自然灾害时期国家保障人权的理论基础和价值所在，分析中国履行自然灾害人权保障义务的现状、问题及完善之道。所以，这一研究不仅能够拓宽自然灾害问题的研究领域，也能够推动理论界对人权问题的研究，使中国的人权研究更加贴近社会现实。

2.澄清对自然灾害时期人权保障问题的错误认识

由于自然灾害在传统上常常被视为需要提供人道主义救援的困难局面，[20]再加上当前国内关于专门自然灾害时期人权保障的研究成果甚少，理论界对于自然灾害时期的人权保障问题的认识模糊不清，因而很容易产生一些误解，人们甚至可能认为自然灾害时期国家对人权的保障只是人道和政策问题，还不是人权和国家义务的问题。在这一语境下，无论是国家还是非国家行为体所采取的救灾行动，人们常常单纯将其理解为人道主义行为。在笔者看来，长久以来以单纯的人道主义视角看待国家的救灾行为，其根本的错误在于没有正确界分国家与其他救灾主体与灾民之间的关系，背离了个人与国家应然关系的政治哲学。

从关系性的视角来看，无论是国际红十字会之类的国际人道主义组织，还是国内的非政府组织，或者灾害发生地之外的其他国家，它们与灾民的关系和灾害发生国政府与灾民的关系有根本的差异。非政府组织或者其他国家与灾民之间既无民事法律上的契约关系，也没有行政法律上的管理和被管理的关系，因此，他们对灾民当然不负有救援的义务，其对灾民的救助行为更多的是出于人道主义精神的慈善行为。[21]

与非政府组织或者他国政府不同的是，灾害发生国的政府与灾民的关系乃是一种契约关系，这一契约关系的哲学基础是洛克等人的社会契约理论。无论是国际人权宪章，还是其他全球性乃至区域性国际人权公约，无一例外都坚持国家负有人权保障之义务，此种义务完全不同于人道主义的慈善。因为，慈善意味着施舍，义务意味着应当。在实施慈善行为时，施与者可以随时终止其慈善行动。对负有人权保障契约义务的国家来说，其怠惰将违背契约义务，这一违约行为会削弱甚至可能完全摧毁其政治合法性。正是由于个人与国家之间的契约关系，国家有义务保障公民之人权。并且，国家对人权的保障义务不限于消极的不侵犯义务，也有积极的保护和实现义务。此等保障义务不限于防范其他私人主体以及组织对人权的侵害，也包括防范自然力的侵害。当公民遭受自然灾害的打击时，国家理应采取积极措施，努力帮助灾民实现自己的人权。因此，传统上将国家对灾民人权的保障等同于人道主义行为的认识是错误的，这种错误认识不仅不利于灾民的人权保障实践，也有害于减灾救灾工作的顺利展开。

3.更好地促进中国的人权保障事业

当前来看，人权已经成为一个全球性的理念和标准，没有哪个国家敢于公然反对人权，人权保障已经被公认为国家的首要义务。就中国来说，由于中国宪法已经明确规定了国家尊重和保障人权，并且中国已经签署《公民权利和政治权利国际公约》，并正式批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。因此，保障人权不仅是中国的宪法义务，而且是中国担负的国际法义务。中国要想更好地履行宪法义务和国际法义务，不仅要加强非自然灾害时期的人权保障，更需要加强自然灾害时期的人权保障，因为越是在自然灾害中，人权实现遭遇的困难也越大，灾民人权保障的必要性也越加凸显。美国“卡特里娜”飓风后少数族群的住房权危机、[22]中国汶川地震中灾害救助资格的歧视、洪都拉斯“米奇”飓风中贫富阶层财产损失以及美国芝加哥热浪灾害中不同族群社区因灾死亡人数的巨大差异都可以证实这一点。[23]

假如我们在自然灾害应对中忽视人权危险，不仅使灾民的人权无法得到完全实现，甚至可能使脆弱灾民的人权危险进一步加剧，进而不仅影响社会和国家的秩序和安全，而且影响民众对国家的信任以及国家的国际声誉。因此，开展自然灾害时期国家人权保障义务研究，不仅有利于贯彻宪法人权原则，而且有助于国家更好地履行国际法上的人权义务，提高国家在人权外交中的地位，并从根本上使人民能够有尊严地生活。

4.有利于政府开展自然灾害治理工作

由于自然灾害时期人权面临严重威胁，而灾害应对的根本目的在于保障人权和维持社会秩序，因此灾民人权的实现程度从某种意义上决定了人们防灾救灾抗灾的勇气、热情和积极性，也决定了灾害治理的实际成效。正因如此，在自然灾害应对实践中，人权方法的优势凸显。联合国国际法委员会曾经在审议《发生灾害时的人员保护初步报告》时总结了以权利为本应对自然灾害的长处。在他们看来，权利为本的自然灾害应对有诸多优势，具体包括：灾害应对中人的需求的重要性以及与其对应的国家和社会义务；自然灾害情形下对社区利益、个人权益尤其是弱势群体权益的综合考量，同时兼顾国家义务的局限性；专门适用于自然灾害情形的权利义务清单；等等。[24]具体而言，国家灾害治理中运用人权方法有以下两方面的优点。

首先，人权方法确立了自然灾害情形下的权利人（即灾民）和义务人（主要指国家）及其平等地位。具体体现在以下四个方面。第一，人权摆脱了人性的同情和怜悯，使灾民成为权利的主体，国家或社会成为义务的主体。人权方法让灾民摆脱了传统人道主义救灾中被施与者的角色定位，保护了灾民之为人的尊严。因为从本质上来看，传统的人道主义救灾所隐含的慈善性可能会忽视灾民的尊严和权利，而尊严和权利是人之为人的前提条件，正如范伯格评论说：“……很清楚‘慈善’和‘人道’虽然足以满足动物的权利，对人类来说却是不够的。所以，我们必须赋予人类另外一种我们有意不给动物的权利。这样一类权利就是更高一层次的尊重，一种不可侵犯的尊严。”[25]第二，人权方法意味着灾民可以决定自己的命运。人权意味着资格，意味着权利主体有要求国家或社会不侵害和保护其利益的资格，意味着有参与与自己命运息息相关的政策或决定的资格。经验显示，如果灾民将生命掌握在自己手中并有权参与决定自己的命运，他们在灾害中能够更好地保护自己的安全，更快地恢复他们的生活。反之亦然。[26]第三，人权方法充分考虑到每个灾民的需求。人权不仅要求防灾减灾资源的公平分配、救灾的及时性和救灾物资的充足性，也要求救灾方式和救灾物资在文化上的可接受性，因而更能满足不同性别、年龄、种族、阶级以及不同文化背景的灾民的需求。第四，人权特别关注弱势灾民的权益。人权方法为最脆弱灾民的条件改善提供了可执行的机制，人权通过定义和识别“脆弱性”，确立弱者的资源。[27]

其次，人权方法确定了自然灾害情形下权利和义务的内容和限度。一方面，人权作为一个合法的工具可以确定所有应参与的相关领域。在自然灾害应对中，可以参照人权目录确立一份人权清单，有效地参与减少灾害风险的各个环节，尤其是通常被忘记或忽略的领域，比如，灾前预防制度的建设；防灾设施的设计和分布；私人证件的遗失和破坏；儿童与父母被迫或非被迫的分离；弱势人群的歧视；等等。因此，基于人权方法的自然灾害应对坚持系统观和整体论，不仅仅聚焦于灾中救助以及灾后重建工作，还关注灾前的预防工作；既重视自然灾害情形下权利实现的环境、制度和文化建构以及灾民的心理健康，又强调社会和社区的恢复和建设对灾民人权保障的重要性。另一方面，人权方法给政府和其他利益相关者的自然灾害应对行动困境提供合适的指引，为他们的权力和义务设立边界。依此边界，政府和其他利益相关者不仅必须履行其应尽的义务，而且他们的权力受到制约和监督，避免权力滥用。基于此，人权方法要求政府建立相关的监督机制、责任机制和救济机制，尤其是当灾民或其他受自然灾害影响的人的权利受到侵害时，可以依法追究相关责任者的法律责任，并给予权利受侵害者救济。当然，基于人权方法的自然灾害应对还看到了灾害情形下国家能力的局限性，并提及其他义务主体的人权责任。这也意味着当防灾救灾减灾以及重建能力超出了国家的能力范围时，国家有义务寻求非国家行为体的援助，以期更好地帮助灾民实现人权。

总而言之，人权方法突破了传统人道主义救灾所固有的局限性，逐渐成为所有与自然灾害相关工作的基础。它不仅可以形塑灾民的尊严和权利，而且拓宽了灾害应对工作的关注面，充分考虑到所有受灾者的需要，确立了权力和义务的边界，深刻影响灾前预防、灾中救援以及灾后恢复与重建工作的整体进程和效果。正因如此，开展自然灾害时期国家人权保障义务研究，无疑对中国政府防灾救灾减灾工作具有非常重要的意义。

正是由于自然灾害是阻碍和破坏人类文明的重要因素，同时考虑到人权方法应对自然灾害的必要性和优越性，笔者才选择了自然灾害下国家人权义务问题作为研究的主题。该研究回应了以下问题：如果忽视自然灾害中的人权因素，会导致什么后果？谁应该为自然灾害引发的人权风险负责，是政府，还是公民自己抑或其他主体？应该重点保障灾民的哪些人权，保障的最低界限在哪？政府为自然灾害应对采取的紧急措施是否会进一步加剧灾民的人权风险？自然灾害下的国家人权义务是否有国际标准？其他国家在履行自然灾害时期的人权义务时有哪些经验可以借鉴？中国灾民人权国家保障的历史如何？当代中国政府在灾民人权保障方面采取过哪些措施，取得了哪些成就，还有哪些不足，应该如何改善？

通过分析，本研究将达至以下目标：第一，澄清对自然灾害时期人权保障的模糊认识，论证自然灾害时期国家履行人权保障的可能性和必要性；第二，论证自然灾害时期哪些人权可能面临威胁，国家在自然灾害时期最需要关注哪些人权，国家在自然灾害时期人权保障方面应该履行哪些义务以及遵循哪些原则，国家在灾害应对中的人权保障义务界限是什么；第三，在论证自然灾害时期人权保障重要性以及国家人权义务体系的基础上，结合国际标准、域外和历史经验分析当代中国政府在自然灾害时期履行人权保障义务方面存在的不足，最终提出完善建议，为中国政府如何更好履行自然灾害时期人权保障义务和有效地减灾救灾提供一些合理的建议。

二 研究现状述评

近年来，由于重大自然灾害事件的频发，法学界学者对自然灾害问题展开了大量深入的研究。一方面，学者们对于如何完善自然灾害立法以及自然灾害时期的行政措施提出了许多针对性对策，取得了丰硕的成果。另一方面，一些人权研究的学者开始关注紧急状态下的人权保障，研究重心大多是武装冲突以及反恐时的人权保障，更多关注的是公民权利和政治权利的保障，忽视了经济、社会和文化权利的保障。事实上，自然灾害的发生，虽然可能导致一些公民权利和政治权利的克减和限制，但对适当生活水准权以及健康权等生存权层面的人权保障义务却提出了更高的要求。因而，对于紧急状态时期人权保障的研究不能囊括和替代自然灾害时期的人权保障研究。尽管如此，自然灾害时期国家人权义务问题并未引起学界的足够重视，国内外从人权视角研究自然灾害的成果并不多见，下面将从不同层面对该问题已有的文献进行简要的评述。

（一）国家义务研究

学界关于国家义务问题的研究已经有较为丰富的成果，尤其是在国家义务与公民权利之间的关系以及国家人权义务体系的认识上基本达成了共识。

在国家义务与公民权利关系方面，陈醇认为，国家有权力必有义务，国家的义务是满足公民权利的需要，公民与国家的关系可以简化为一个简洁的模式：“公民权利——国家义务。”[28]龚向和与陈醇的观点接近，他认为国家义务直接源于公民权利并决定了国家权力，国家义务以公民权利为目的，是公民权利的根本保障。[29]郭道晖认为，国家是人权保障的主要义务主体，因为保障人权是国家存在的价值所在和行使国家权力的合法性基础；对人权的最大威胁也往往来自国家权力；社会主体之间侵犯人权的行为也仰仗国家的整治。[30]杜承铭也承认，权利需要决定了国家义务，作为客观规范或客观价值秩序的基本权利理论为宪法权利国家义务的存在提供了宪法哲学基础。[31]

在国家人权义务体系方面，学界最流行的是义务三类型学说。该学说最初是由挪威著名人权学者——艾德教授提出，艾德认为国家在食物权保障上负有尊重、保护、援助与实现的义务。[32]CESCR（即联合国经济、社会和文化权利委员会）吸收了艾德的观点，并在此基础上在“第12号一般性意见：食物权”中将国家人权义务修正为尊重、保护、实现（便利/提供）义务。[33]此后，CESCR在其发布的一系列的一般性意见中逐步完善了国家人权义务体系，具体包括一般法律义务、最低核心义务、国际义务和具体法律义务（即尊重、保护和实现义务）。[34]此外，学者们根据不同的标准还将国家义务划分为消极义务与积极义务、对私权利的保护义务和对公权力的保护义务、经由人权推定而衍生的保护义务和国家对人权的国际义务等等。[35]而国家对每项基本权利的义务都具有复合性，国家应当在消极尊重与积极保护之间取得恰到好处的平衡。[36]

除了上述两个方面的研究外，学者们还对国家义务的概念、[37]国家义务的边界、[38]国家义务的理论渊源、[39]国家义务的可诉性、[40]国家义务的价值基础、[41]具体权利的国家义务等问题进行了深入的探讨和研究。[42]这些研究成果为本研究的理论论证和分析框架设计提供了坚实的支撑和指引。

（二）灾害法研究

在国际灾害应对法的研究上，国外的研究成果较多，而国内学者对该问题关注程度不够。[43]英语文献中，当前影响较大的研究成果主要有国际人居联盟——住房和土地权网络的《国际人权标准与灾后安置与重建》，艾丽卡·哈伯（Erica Harper）的《灾害情形适用的国际法与国际标准》，吉里·托曼（Jiri Toman）的《国际灾害应对法：条约、原则、规则与存在的不足》，古特利（Guttry）等人的《国际灾害应对法》等。[44]国内从事国际灾害应对法研究的学者并不多见，这些为数不多的研究成果集中梳理和分析了国际社会有关灾害救援和合作的立法及其新趋势，并提出了相应的完善建议。[45]其中特别值得一提的是，中国台湾地区范菁文编著的《天灾与人权国际准则使用手册》初步梳理了自然灾害时期人权保障的国际标准及台湾实践，为本研究中有关自然灾害时期人权保障国际标准的研究提供了一定的借鉴价值。[46]总括上述研究成果，我们发现，除了极个别学者从人权的角度研究国际灾害应对法之外，大多数学者对国际灾害应对法的研究集中于国际灾害应对立法的文献梳理以及形式渊源的分析。在学者们看来，一个包括诸多公约、决议和声明、谅解备忘录、行动守则、指南和标准等在内的动态的、多层次的国际灾害法律框架已经构建而成，尽管这些规范之间还缺乏综合性和融贯性。[47]

在外国灾害法方面，更多英文文献的重点在于介绍外国自然灾害立法的现状，比如，红十字会与红新月会国际联合会陆续出版了一批介绍各国自然灾害立法的出版物，包括澳大利亚、巴西、保加利亚、德国、多米尼加、法国、哥伦比亚、海地、加拿大、尼泊尔以及乌干达等国。[48]中文文献中，对日本、美国、印度和土耳其的自然灾害立法介绍得较多。此外，牙买加、澳大利亚、秘鲁、菲律宾、尼泊尔、巴基斯坦等国的自然灾害立法也有所涉及。[49]

在中国灾害法研究方面，根据学科的不同可以将研究成果划分为两个大类。第一类成果的明显特色是其研究对象是灾害法律问题，其学科领域属于法学。这些研究成果从宪法、行政法、民商法、经济法、社会法以及环境法等领域对防灾和减灾中存在的诸多重大问题进行了研究，分析总结了中国灾害法治的现状，剖析了中国灾害法治存在的问题并提出了完善建议。[50]尤其需要强调的是，有学者运用实证研究的方法，采用大量的第一手资料介绍了中国政府尤其是中国中央政府在汶川地震灾后住房恢复重建中出台的一系列法规和政策及其具体的实施和运作过程，这些研究资料为本研究评估中国政府在自然灾害发生后履行人权保障义务的成效提供了基础，其坚持的“政府—市场”的关系视角对于本研究确定国家人权保障义务的内容和边界具有一定的借鉴意义。[51]

第二类成果主要是中国救灾史研究，其主要研究对象是中国历代采取的救灾措施及其原因和效果，其采取的是历史学的视角而不是法学视角，但是由于法律乃是救灾措施的重要组成部分，因此该类成果无疑也可作为本研究尤其是中国灾民人权国家保障历史研究的重要基础。综合梳理中国防灾救灾抗灾史的代表性研究成果后发现，学者们有关中国灾害应对制度以及组织机构的发展和演变、历代政府救灾成效分析以及中国救灾思想的政治社会文化基础和流变等方面的研究成果为本研究提供了丰厚的素材。[52]

（三）自然灾害下国家人权义务研究

尽管关于自然灾害法律问题的研究成果总体上来说较为丰硕，但是关于自然灾害时期国家人权保障义务的系统研究成果较少。就国内研究来看，还没有专门从人权视角研究自然灾害的著作，学术论文也不多见，主要的研究成果涉及以下领域。王锡锌认为，国家在自然灾害时期对弱小的个体伸出援助之手，既有浓郁的社会契约基础，也彰显了国家的政治智慧和勇气。[53]黄智宇从自然灾害的社会性和灾害应对实践中忽视权利的现状入手，结合国际灾害法领域人权主流化的新趋势，提出要确立防灾减灾的权利路径。[54]房亚明等人尽管没有专门研究自然灾害问题，但是他们从国家目的、政治秩序、人权及宪政理论的视角出发，认为在突发性公害危机中国家对公民负有尊重、保障和救济的宪法义务。[55]施国庆、郑瑞强等人认为，灾害移民权益与保障主要反映在其生命权、发展权、环境权、知情权、平等参与权、受助权、和谐权等方面，由此，政府在移民权益维护方面应负起法律、组织、经济、环境、人权方面的保障和社会管理的责任。[56]何文强认为，强制农业保险能够使农民原来无法预期的国家无偿救济转化为实实在在的可预期和可救济的权利。[57]徐静超论证了自然灾害时期人权保障的必要性以及灾害时期侵害人权的主要形式。[58]张清和廖宁认为，灾民权利在微观上表现在供水及卫生、营养、食品、住所及居住地、医疗五个方面，宏观上表现为以生命权和生存权保障为核心的人权。[59]杜群和黄智宇认为，当国家在自然灾害管理中出现不作为时，国家应该承担相应的侵权责任。[60]杜仪方认为，现代社会的政府需要在特定情形下对自然灾害所造成的损害承担赔偿责任，主张引入预见可能性理念及危险防止型行政责任体系来完善我国自然灾害国家赔偿制度。[61]此外，还有些论文探讨了自然灾害时期具体权利的保障以及中国不同历史时期的灾民权利保障。[62]

总之，上述研究成果论证了自然灾害时期人权侵害的主要形式、灾民人权的主要内容、自然灾害时期人权保障的国外经验、国际公约中有关自然灾害时期人权保障的规定以及灾民具体人权保障和中国当代灾民人权保障的具体实践，并提出了一些建议。总体来看，这些成果既没有法理上的论证，保障措施也没能细化。更重要的是，这些成果对自然灾害时期人权保障的国家义务没有进行深入研究，没有系统总结自然灾害时期国家人权保障义务的国际标准，没有对灾民人权国家保障的内容进行完整的梳理以及未能全面分析中国灾民人权国家保障的历史经验、现实进步以及存在的主要问题。

就国外研究来说，英语文献中虽然有众多关于紧急状态下人权保障的著作和论文，但是专门研究自然灾害时期人权保障的成果也不多见。根据笔者对WESTLAW、EBSCO、SPRINGER等数据库的检索，比较有代表性的成果有泰拉·努斯·赛科（Tyra Ruth Saechao）的《自然灾害与保护责任：从混乱到清晰》，查尔斯·高尔德（Charles Gould）的《自然灾害后恢复住房的权利》，戴维·费舍尔（David Fisher）的《防止因自然灾害而流离失所的人权义务的法律执行》，瓦尔特·凯林（Walter Kälin）的《人权视野下的灾后住房重建》等论文，[63]这些论文结合国际标准对自然灾害时期如何保障住房权等具体人权或因灾流离失所者等弱势人群人权进行了一定分析。但是，令人遗憾的是，这些论文没有涉及自然灾害时期国家人权义务的具体类型，也没有对哪些人权最可能面临威胁以及政府要重点保障哪些人权作做一个全局性的分析，更没有对政府采取的紧急措施与人权义务之间的冲突与平衡进行分析。

正是由于国内外学者对自然灾害时期的国家人权保障义务问题缺乏深入的研究，也由于当前自然灾害发生的频率和烈度日益增高，笔者认为，自然灾害时期的国家人权保障义务问题在将来会受到越来越多的人权学者的重视，这一主题将成为人权研究的重要领域之一。

三 研究思路、研究方法以及可能的创新

（一）研究思路

本研究将沿着从理论到实践，从国际到国外再到国内，历史、现在与未来相结合的研究思路展开。在理论方面，本研究将结合社会契约理论、风险社会理论、社会国理论以及政治正当性理论分析国家在自然灾害时期履行人权保障义务的正当性，在实践层面将结合国内外近年来的重大自然灾害事件，分析国内外关于自然灾害管理以及人权保障的经验，参照国际标准和国外经验，梳理中国在自然灾害时期人权保障上取得的成功和存在的不足，并提出一些具体的改善措施。

（二）研究方法

整个研究综合运用语义分析、价值分析、规范分析、比较分析以及历史分析方法等多种研究方法。其中，语义分析和规范分析主要运用于对国际人权标准以及自然灾害立法的分析；价值分析方法主要运用于对国家保障人权的必要性的分析；历史分析方法主要运用于中国古代和近现代国家对自然灾害防治采取的具体措施、制度建设以及保障实效的分析；比较分析方法主要运用于域外有关国家和地区灾害立法以及实践经验的借鉴。

（三）可能的创新之处

本研究可能的创新之处体现在四个方面。

一是本研究从人权角度研究自然灾害，改变了国内灾害研究和实践中惯用的人道主义视角，避免了人道主义视角的内在局限性，改变了国家传统的防灾减灾观念，为自然灾害研究和自然灾害应对的国家实践提供了新路径。

二是本研究将以国际人权法为指南，结合国际人道法、国际灾害法和国外灾害立法的相关规定以及全球灾害治理的历史与现实，综合运用文献研究、历史分析、规范分析、比较分析以及价值分析的方法，力求研究上的新方法。

三是本研究在参照国际标准和国外经验的基础上，系统探讨自然灾害下国家人权义务的层次、内容、范围以及原则，最终对中国政府自然灾害治理和人权保障措施提出新思路。

四是本研究系统梳理了中国灾民人权国家保障的历史和现状，论证自然灾害下的人权保障乃是一个复杂的系统工程，传统文化、政治意愿、制度体系以及经济发展水平等变量共同导致了不同历史时期国家保障灾民人权水平的差异，为中国灾民人权国家保障的最优化提供新对策。

四 本书的基本框架

本书除了绪论和结束语外，分七章围绕前述研究目标展开论述。

第一章论证自然灾害是人权风险的特殊制造者，为国家履行自然灾害情形下人权保障义务进行可能性和必要性分析。首先，分析自然灾害的属性。自然灾害是人类与自然界之间不和谐的后果，是自然灾害作用于人类社会的灾难性事件。并且，随着社会的进一步发展，自然灾害的社会性愈加明显。其次，分析自然灾害下的具体人权风险。由于自然灾害具有的人力不可抗性和巨大破坏力，自然灾害可能引发人权风险，其中既包括以生命权和财产权为核心的公民权利和政治权利风险，也包括以适当生活水准权和工作权为核心的社会权利和经济权利风险。

第二章阐述自然灾害下国家履行人权保障义务的法理基础。首先，借助社会契约理论、风险社会理论、政治正当性理论以及社会国理论论证自然灾害下保障人权不是国家的慈善而是其义务和责任。其次，系统梳理自然灾害下国家履行人权保障义务的现实基础。自然灾害情形下人权主体的脆弱性加剧、经济和资源受到限制、社会可能陷入无序状态以及非国家行为体防灾减灾职权上具有局限性，这些因素共同构建了自然灾害情形下国家人权保障义务的现实需求。最后，介绍自然灾害时期国家人权保障义务的国际背景即人权主流化趋势。

第三章介绍自然灾害时期国家人权义务体系与履行原则。首先，梳理自然灾害时期的国家人权义务体系。自然灾害下的国家人权义务是一个多层次和综合性的体系，既包括一般法律义务和具体法律义务，也包括提供基本保障标准的最低核心义务以及国家应负的国际义务。其次，概括自然灾害下国家履行人权保障义务的基本原则。自然灾害事件中，国家履行人权保障义务必须遵循权利位阶原则、最大努力原则、比例原则、非歧视原则和照顾弱者原则。最后，分析自然灾害下国家履行人权保障义务的边界。根据国际人权法的规定，在自然灾害情形下国家既可以对人权进行限制，也可以对人权进行克减。

第四章总结自然灾害下国家人权义务的国际标准及其实施。首先，梳理自然灾害下国家人权义务的国际人权法和国际灾害法法源。国际人权法和国际灾害法共同确立了自然灾害下国家人权义务的国际标准，国际人权法提供了原则性指引，国际灾害法提供了具体操作标准和规程。其次，对既有的自然灾害时期国家人权保障义务国际标准进行检视。国际人权法对灾害问题日渐重视，人权理念在国际灾害法领域逐渐主流化，自然灾害时期易损人权清单及保障标准得到了确立。但是，自然灾害下国家人权义务的既有国际标准也存在一些缺陷，解决问题的最终途径就是通过专门性灾民人权保障的国际公约。最后，介绍自然灾害时期国家人权义务的国际实施。联合国通过人权理事会、人权高专办以及人权条约监督机构对自然灾害下国家人权义务的履行状况进行监督、评估和督促。在区域层面上，欧洲人权法院为自然灾害下国家人权义务提供了司法救济经验。

第五章概述自然灾害下国家人权义务法治保障的国外经验。首先，介绍国外对自然灾害下国家人权保障义务的立法保障。部分国家在宪法中对自然灾害下的国家人权义务有所规定，但是绝大部分国家还是依赖普通法对其进行规制。其次，分析国外政府的灾民人权行政保障成效。整体而言，国外自然灾害时期的人权保障水平有了一定的提升，但也存在一些问题，主要包括歧视和不平等问题、不重视灾后人权保障、漠视灾民的知情权和参与权以及还返权等。最后，梳理国外对自然灾害下国家人权义务的司法救济。国外对自然灾害下国家人权义务司法救济的范围包括尊重义务、排除义务、给付义务和救济义务。

第六章梳理中国灾民人权国家保障的历史演进。首先，分析中国古代社会灾民人权国家保障的思想基础和实践。在民本主义思想的孕育下，历代政府的统治者通过预防和救助等手段采取了一些有利于灾民权利保障的措施。尽管如此，古代社会灾民人权的保障模式为人治型模式以及以反射性利益为特征的模式，并存在阶级之间的不平等。其次，分析民国时期灾民人权国家保障的思想和实践。民国社会中，救济权利以及国家义务观念明确提出，灾民人权保障思想初步形成。与此同时，灾民人权保障法律制度和组织体制取得了重大突破。但是这一时期灾民人权国家保障的实效却不尽如人意。再次，分析新中国成立至改革开放期间灾民人权国家保障的思想和实践。在这一期间，灾民权利保障思想得到了进一步发展，政策主导型的防灾救灾规范体系以及中央主导型的防灾救灾体制形成。尽管“三年困难时期”和“文化大革命”时期防灾救灾工作出现了人为性错误，灾民人权保障出现了局部性的倒退趋势，但是总体而言，新中国成立至改革开放前灾民的人权保障取得了前所未有的进步。最后，总结中国灾民人权国家保障历史的规律和特征。

第七章探索当代中国政府履行自然灾害下人权保障义务的成就、问题与完善。首先，总结当代中国政府履行自然灾害时期人权保障义务取得的巨大成就。在立法方面，中国自然灾害法律框架基本建成，人权理念在灾害立法中日益凸显。在行政保障方面，中国防灾救灾减灾机构发生了重大历史性改革，制定了相应的应急预案以及其他规范性文件落实自然灾害立法，行政救济优势凸显，灾民人权保障实效明显。在司法保障方面，中国各级人民法院非常重视涉灾案件的审判工作，不仅在审判过程中坚持民生至上的基本理念，在办案形式上采取各种司法便民的措施，而且发布了一系列有关涉灾案件的司法解释，在一定程度上弥补了灾民权利救济渠道不通畅的不足。其次，分析当代中国政府履行自然灾害下人权保障义务的不足与完善途径。当代政府履行自然灾害下人权保障义务方面仍然存在一些不完善之处，需要我们进一步予以完善。在立法方面，需要进一步完善自然灾害立法体系，把人权保障确立为自然灾害立法的基本原则，构建“权利—义务—责任”型人权保障模式，进一步拓宽权利种类，并完善灾害给付程序和权利救济途径。在行政保障方面，中国还需进一步加强防灾备灾制度的执行，在灾后重建中充分保障灾民参与决策的权利以及完善行政救济。在司法救济方面，短期内可以从拓宽行政诉讼的受案范围方面寻求突破，未来趋势是建立宪法适用制度。