第一节 第二次鸦片战争后洋务运动的兴起

15世纪末以来，随着地理大发现和新航路的开辟，欧洲国家竞相开展海外殖民和商业扩张，将东西方之间的距离空前拉近。17世纪中叶，葡、西、荷、英、法等国商船已频频出现在中国东南海域。欧洲耶稣会士也一度在明清宫廷颇受宠眷，同时也将西方先进的科学知识输入中国。清朝康雍之交，官方开始严禁天主教的传播，西学东渐随之转衰。18世纪60年代起，欧美各国以英国为首，开始进行工业革命，带动经济、政治、文化诸方面发生日新月异的变化。到19世纪上半叶，英国俨然成为西方世界的领头羊，拥有最广阔的海外殖民地并主宰着国际海上贸易；而与工业革命相伴而来的对于原料和市场的强烈渴望，也不断驱使它向东方、向中国挺进。反观清朝自18世纪下半叶告别“康乾盛世”，国内各方面的矛盾急遽激化，衰象渐露。但在对外方面，受传统自然经济和华夷观念的支配，同时也为减少西方商船对中国东南沿海的骚扰进犯，清政府将中西贸易主要局限在广州一口，并指派“行商”全权负责，严格限制外人在华活动，即所谓“广州体制”。这种闭关锁国的做法，虽然在短期内延缓了西方的入侵，维护了清朝在对外贸易中的出超地位，却也加剧了中外的经济、外交摩擦，尤其让急于开拓在华市场的英国，如鲠在喉。

为扭转对华贸易逆差，英国从18世纪末开始向中国大量输入鸦片，使清朝的财政困难和社会危机雪上加霜。道光十八年（1838）冬，道光帝派林则徐赴广东查禁鸦片。次年，林则徐展开雷厉风行的禁烟运动。英国方面早已对广州体制严重不满，而清政府严禁鸦片，更是影响到该国收入的大宗（每年约1000万两）。[1]道光二十年（1840），英国挑起鸦片战争。最终清政府在战事失利和对近代外交无知的情况下，自道光二十二年（1842）起，陆续与英、美、法等国签订了包括割让香港岛、对英赔款、开放五口通商、给予领事裁判权和协定关税权、实行片面最惠国待遇等在内的一系列不平等条约，从一个独立国家沦为半殖民地半封建国家。然而此番折辱并没有促成清朝上下的普遍醒悟，仅有魏源等极少数人认识到改弦更张的必要。魏源还明确提出“师夷长技以制夷”。[2]不过此一思想真正付诸实践，却要等到咸丰末年内忧外患同时袭来、清朝政权风雨飘摇之际。

咸丰元年（1851），奕詝刚刚继位，国内就爆发了中国历史上规模最大的一次农民起义——太平天国运动。这次起义持续时间达14年之久，席卷全国大多数省份。随后捻军起义、天地会起义和云南、贵州等地的少数民族起义也此起彼伏，严重冲击了清政府的对内统治。更加雪上加霜的是，英、法两国为扩大鸦片战争的侵略权益，迫使清政府全面“修约”，又于咸丰六年至十年（1856～1860）联手发动第二次鸦片战争，直至攻陷京城，火烧圆明园。清政府被迫缔结城下之盟，不仅同意外国公使驻京，增开11口通商，赔偿英法两国兵费，允许外国人赴中国内地游历、通商、传教，实行5%的进口关税和2.5%的内地子口税，出让长江的航运权，以及鸦片贸易合法化等不平等要求，还丧失了中国东北和西北100多万平方公里的领土，以及将九龙司割让给英国。

如果说鸦片战争轰开了中国的门户，第二次鸦片战争则使列强深入中国堂奥。处在中外交涉前沿的恭亲王奕、文祥和负责对太平天国作战的曾国藩、李鸿章等汉族督抚，很快认识到来自西方的冲击无可逃避，要改变国家落后挨打的局面，只有“师夷长技”。他们成为清朝最早的“洋务派”。咸丰十一年（1861），奕詝病逝，载淳继位，其生母慈禧太后联合奕等发动“辛酉政变”，确立了太后垂帘、亲王辅政的新体制，并对湘、淮系出身的汉族将帅委以重任。这为洋务运动的开展创造了有利的政治条件。同时，随着1860年中外媾和，西方列强也在太平天国与清政府之间，最终选择了支持后者并与之合作，以尽可能地享受从不平等条约中攫取的各项利益。

1861年，以总理衙门的成立为标志，清政府陆续采纳洋务派建议，在外交、军事、经济、教育诸领域展开改革，即所谓洋务运动。洋务运动以“自强”“求富”为号召，前后持续30余年，直到1894年甲午战争爆发。依其现实需要、认识程度和发展重点的不同，大体分为三个阶段。

一 以军事、外交改革和洋务人才培养为重心的起步阶段（大体为19世纪60年代初到70年代初）

基于对内忧外患的深切体会和对西方坚船利炮的深刻印象，洋务派将改革起点放在外交模式的调整和军事工业建设上，包括设立相应的外交机构和派遣人员出访；创办近代军工企业；开办新式学堂和派生留学，培养近代外交、军事、科技人才等。其核心人物，在中央为奕、文祥，在地方为曾国藩、李鸿章、左宗棠。代表举措如下：

咸丰十年十二月（1861年1月） 恭亲王奕、文祥等奏请在京师设立总理各国事务衙门（简称“总理衙门”或“总署”“译署”），南、北口岸分设大臣。前者为近代中国专设外交机构的开端，同时负责与洋务、通商相关的诸多事宜。后者演变为南、北洋大臣制度，南洋大臣驻上海，由两江总督兼领；北洋大臣驻天津，由直隶总督兼领。

总理衙门任命英国人李泰国（H.N.Lay）为海关总税务司。同治二年（1863）起，改由英国人赫德（Robert Hart）继任。

咸丰十一年（1861）底 两江总督曾国藩创办安庆内军械所，为近代中国军用工业的开端。

同治元年（1862） 总理衙门奏请设立京师同文馆，为近代中国官办新式教育的嚆矢。

同治二年 江苏巡抚李鸿章在上海、松江相继设立三个军火制造局，仿造西洋军火，合称上海“炸炮三局”。次年，他移“炸炮三局”之松江一局于苏州，开办苏州洋炮局，后并入“金陵机器局”。[3]

同治四年 两江总督曾国藩、署理两江总督李鸿章奏请开办江南制造局，将“炸炮三局”余下两局及容闳所购美国机器并入，这是洋务运动时期规模最大的综合性军工企业。

同治五年 闽浙总督左宗棠奏请设立福州船政局，附设福州船政学堂（初名“求是堂艺局”）。中国由此出现第一家近代专业造船厂和第一所培养近代造船、驾驶人才的专科学堂。

同治六年 三口通商大臣崇厚奉旨筹设天津军火机器总局，后由直隶总督李鸿章接手，改名“天津机器局”。

同治七年 清政府派出由卸任美国驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）、总理衙门章京志刚、孙家穀率领的中国使团，出访欧美各国。这是近代中国首次正式派出外交使团。

江南制造局翻译馆开馆，为近代中国第一家从事西方科技图书翻译出版的官办机构。

同治十年（1871） 两江总督曾国藩、直隶总督李鸿章奏请派遣幼童赴美留学。次年起，清政府陆续派出4批120名幼童，为近代中国官派留学的开端。

与西方各国的工业化大多发端于纺织业不同，中国的工业化是从军工领域首先启动。受制于当时清朝的政治军事现状，这些企业清一色采取“官办”制度，往往带有浓厚的封建气息和地方色彩。譬如随着李鸿章个人官职的调动，原松江洋炮局相继迁往苏州、金陵；左宗棠调赴西北后，对福州船政局仍有强大的影响力。此外，这些企业普遍管理腐败落后，在生产设备、材料供给和技术力量上严重依赖于西方。继此之后成立的其他官办企业，也大多存在类似的问题。

洋务运动始终与清朝的内外时局紧密联系着。此期在清政府内部，由于同治帝年幼，慈安太后懦弱，最高统治权很快落入慈禧太后手中。她一面依靠奕等人推行对外友好的政策，一面重用曾国藩、李鸿章、左宗棠等汉族督抚平定内乱。洋务运动第一阶段的努力，与她的政治需求适相吻合。不过随着太平天国、捻军起义相继遭到镇压和慈禧太后个人权欲的膨胀，她对奕、曾国藩等人的态度渐由倚重变为钳制。保守官员们，以大学士倭仁为首，秉持传统的礼教思想和夷夏观念，自京师同文馆的创办起，就坚决反对洋务运动。其代表言论为：“立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。……何必师事夷人？”[4]而这正反映了当时官绅的普遍心理。

从中外关系看，此时的西方国家适逢多事之秋。先是美国南北战争爆发，其国内百业凋敝。1866年，始于英国的世界性经济危机发生，普、法等国相继遭到波及。法国与俄、普、意等国的外交关系相继恶化。1870年，普法战争爆发，法国战败。英、法、美等国的对华侵略相应转入低潮。但中国西北边疆依然受制于俄国的外交、军事压力。1864年，俄国胁迫清政府签订《中俄勘分西北界约记》，强行割占中国西北巴尔喀什湖以东、以南44万平方公里的领土。次年，中亚浩罕国军官阿古柏（Yaqub Beg）侵入新疆，进而窃据新疆大部分地区，并获得英国的暗中支持。俄国又以此为借口，于1871年进占伊犁。中俄由此展开长达十年的伊犁交涉。

二 军工建设持续推进、经济建设升温的深化阶段（大体为19世纪70年代初到80年代初）

经过上一阶段的实践，洋务派很快认识到“自强”离不开“求富”，军工企业的发展需要源源不断的资金挹注和新式工矿业、交通通信业作为支撑，所以虽然依旧重视军工建设，但也颇热衷于发展高利润的近代民用工业，包括轮船航运、开矿、纺织、电报等。其核心人物，在中央为奕，在地方为李鸿章、沈葆桢。代表举措如下：

同治十一年（1872） 直隶总督兼北洋大臣李鸿章（按：以下官职同）奏请开办轮船招商局。次年开局，为洋务派创办的第一家民用企业。

陕甘总督左宗棠将原西安机器局（1869年成立）迁至兰州，扩建为兰州机器制造局，以支援西北战事。[5]

光绪元年（1875） 李鸿章派人试采直隶磁州煤铁矿、湖北广济煤矿。

因福州船政大臣沈葆桢奏请，福州船政学堂学生魏瀚等5人赴英法游历学习，这是清政府派遣军事留学生的前奏。

光绪二年 李鸿章派卞长胜等7名官佐，赴德国学习军事。

郭嵩焘就任首位驻英公使，拉开清政府派遣海外常驻使节的帷幕。随后驻美、日等国公使也陆续派出。

福州船政大臣沈葆桢主持创办台湾基隆煤矿，为中国第一家近代煤矿。

光绪三年 经南洋大臣沈葆桢、李鸿章等奏准，福州船政学堂第一届学生30人（同年又追加5名艺徒，并3名随员，实共38人[6]），赴英、法学习造船与驾驶技术。这是清朝首次大规模派遣军事留学生。

李鸿章命唐廷枢筹办开平矿务局，是为洋务运动时期规模最大的近代煤矿。

四川总督丁宝桢创办四川机器局，由中国人自行设计、制造，这在当时的官办军工企业中是少有的例外。[7]

光绪四年 在李鸿章、沈葆桢支持下，开始筹建上海机器织布局，直到光绪十六年开车生产，为近代中国第一家机器棉纺厂。

在赫德主持下，海关在北京、天津、烟台、牛庄、上海五地试办邮政，并发行近代中国第一套邮票——大龙邮票。

陕甘总督左宗棠筹办兰州织呢局，为近代中国最早的机器毛纺织工业。

光绪五年 李鸿章下令架设从天津到大沽的军用电报线，为中国自建电报之始。

光绪六年 李鸿章奏请在天津成立津沪电报总局，附设天津电报学堂。次年，总局迁往上海，改称“中国电报总局”。

李鸿章奏请开办天津水师学堂，为近代中国最早的海军专科学校。

李鸿章下令修建旅顺军港，直至光绪十六年告竣。

光绪七年 开平矿务局在李鸿章支持下，建成唐胥铁路（唐山—胥各庄，约20里）并试行通车，为中国自办铁路之始。

光绪八年 福州船政学堂派出第二届留欧学生10名。

李鸿章派刘步蟾等10人赴德国照料铁舰工程，并资练习。[8]

相较于上一阶段，洋务运动的地域范围明显扩大，不再局限于沿江沿海地区，还依托左宗棠、丁汝昌等洋务督抚的影响，在中国西北、西南的若干省会城市扎根。留学导向也日益向军事、技术领域集中，选派对象不再是幼童，而是具有相应知识、经验积累的青年学生、将弁、生徒等。在民用企业的创办上，由于国家财政被庞大的西北军费所牵累，洋务派非常热衷于争取私人投资。同时一些从中外贸易中积累了雄厚资本和管理经验的买办商人，也渴望在创办近代企业的过程中得到官方的支持。双方结合的结果，造就了一种独特的“官督商办”制度。这一时期创办的大型企业如轮船招商局、开平矿务局等，均采取此种制度。

从清朝的内外时局来看，同治帝亲政不及两年而薨，慈禧太后另立醇亲王奕譞之子、年仅4岁的载湉为帝，继续垂帘听政。光绪二年（1876），文祥去世，奕失去最重要的政治盟友和洋务智囊，加上慈禧太后的打击，日益因循敷衍。自光绪初元兴起的“清流”势力，在19世纪80年代前期空前活跃，以张佩纶、张之洞为代表，对内抨击朝政、论劾权贵，对外力主强硬，并得到军机大臣李鸿藻的支持。地方上，随着曾国藩去世和左宗棠经略西北，李鸿章与沈葆桢一北一南，成为洋务督抚中的佼佼者。云南、西北等地的回民起义，到同治末年基本宣告平息，但19世纪70年代后半叶又发生“丁戊奇荒”，饿死饥民上千万，重创中国经济。

中外关系方面，随着阿古柏叛乱被平定，中俄两国于光绪七年（1881）达成和解，中方以土地、赔款和空前广泛的陆路贸易特权，换取俄国交还伊犁。中国西北边患暂时纾解，但东南、西南边患又愈演愈烈。1874～1879年，明治维新后的日本，接连出兵台湾，制造“江华岛事件”，吞并琉球，不断彰显对外扩张的野心。摆脱了经济危机的英国，也借“马嘉理（A.R.Margary）案”漫天要价，强迫清政府签订《烟台条约》，于通商诸利益外，还成功打开通往中国云南等地的大门。法国因普法战争新败，加强了在越南的殖民扩张，并希望以此为跳板，从陆路侵入中国西南。光绪九年，中法战争爆发。清朝初期接连败北，后赖刘铭传固守台湾，冯子材取得镇南关大捷并乘胜收复谅山，才不致一败涂地。光绪十一年，《中法新约》签订，法国“不胜而胜”，不仅如愿吞并越南，还取得在中国西南通商的特权和修筑铁路的优先权。战后，清政府在台湾设省，任命刘铭传为首任巡抚。

三 以海军建设为最大亮点，重工业稳步推进，轻工业日益活跃的高潮阶段（大体为中法战后到甲午战争爆发）

此一时段，清政府将创建新式海军视为首要任务。同时，它也加强了铁路建设——尽管在路线选择和资金筹措上，依然存在诸多分歧。此外，战争消耗带给清朝财政的持续压力，使洋务派越发青睐于投资少、见效快的轻工业，诸如纺织、缫丝等。其核心人物，在中央为醇亲王奕譞，在地方为李鸿章、张之洞、刘铭传。代表举措如下：

光绪十一年（1885） 清政府成立总理海军事务衙门（简称“海军衙门”），统一管理全国海军。

直隶总督兼北洋大臣李鸿章（按：以下官职同）奏请创设天津武备学堂（后改称“北洋武备学堂”），为近代中国最早的陆军军官学堂。

因李鸿章等奏请，福州船政学堂29名学生（含已在北洋任职的5名毕业生），及天津水师学堂学生5名，赴英、法学习军事。[9]

光绪十三年 在李鸿章支持下，唐胥铁路展修至阎庄。在此基础上，海军衙门奕譞、李鸿章等又奏请修建津沽铁路，次年通车。

台湾巡抚刘铭传奏请修建台湾铁路，截至光绪十九年，铁路由基隆、台北以达新竹，长185里。[10]

经贵州巡抚潘蔚奏准，贵州青溪铁厂动工修建，光绪十六年投产，这是中国第一家新式炼铁厂。

光绪十四年 北洋海军成军，排名亚洲第一、世界前列。

台湾巡抚刘铭传创办台湾邮政总局并发行邮票，这是近代中国自办新式邮政的开端。

光绪十五年 在李鸿章支持下，漠河金厂开局，这是洋务运动时期最大、最成功的金矿企业。

两广总督张之洞奏请修建芦汉铁路，奉旨批准而未动工。

光绪十六年 李鸿章等奏请修建关东铁路，截至甲午战争爆发，修至中后所（今绥中镇）附近。

在湖广总督张之洞（按：以下官职同）主导下，湖北织布局动工建设，光绪十八年开车。甲午战后，纺纱、缫丝、制麻三局也陆续建成，即著名的“湖北四局”。

张之洞开始筹办湖北大冶铁矿。

光绪十七年 经张之洞奏准，汉阳铁厂动工修建，两年后建成，次年投产，为当时中国最大的钢铁联合企业。

光绪十八年 经张之洞奏准，湖北枪炮厂动工修建。光绪二十年建成，不久毁于火，次年重建，即“汉阳兵工厂”的前身。

光绪十九年 上海机器织布局发生火灾，李鸿章奏请另设机器纺织总局。次年，华盛纺织总厂和华新、大纯、裕源诸分局陆续开办。

此一阶段，受光绪九年（1883）金融风潮的影响，商人们入股工矿企业的热情明显降低，只是对纺织、缫丝诸业还保持一定的投资兴趣。官办和官督商办制度依旧受到官方青睐。不过官办的湖北枪炮厂与官督商办的上海机器织布局相继发生火灾，说明在这两类企业中，管理腐败的问题有增无减。铁路建设虽然开始引起清政府的重视，但截至甲午战前，中国铁路总长度不过800里。台湾建省后，得益于首任巡抚刘铭传的开明领导，该省在铁路、矿务、电线、航运、邮政、学堂诸建设方面均有显著进步。

就清朝此期的内外时局来看，光绪十年（1884），慈禧太后趁中法战局不利之机，发动“甲申易枢”，撤换奕为首的军机处官员，代之以醇亲王奕譞的班底。光绪十五年，她名义上还政于光绪帝，实际上仍把持最高权力，并借颐养为由，斥巨资大造园林。醇亲王奕譞以皇帝本生父，既想有所作为，又畏惧慈禧太后疑忌，在光绪十七年郁郁而终。枢臣中，礼亲王世铎领衔的军机处和庆郡王（后晋庆亲王）领衔的总理衙门，诸臣多庸碌，孙毓汶擅权，“贿赂公行，风气日坏，朝政益不可问”。[11]奉李鸿藻为领袖的北清流，因卷入中法战争，几告崩解。户部尚书翁同龢作为“南清流”的领袖和光绪帝最信赖的师傅，不但带头反对修筑津通铁路，对于海军、工矿诸事业也动辄掣肘。地方上，随着沈葆桢、左宗棠相继去世，李鸿章权势最盛，原属“清流”的张之洞也成为洋务督抚中的后起之秀。此外，新疆、台湾相继建省，为此期清朝政治中较为明智的举动。

就中外关系而言，继法国取得在越南的殖民特权后，英国也于1886年将缅甸变为自己的保护国，仅给清政府留下缅甸“十年一贡”的虚名。1891年起，俄国开始修筑西伯利亚大铁路东段，加快了向远东的扩张。同时，随着俄、德关系的趋冷和欧洲国际局势的复杂化，俄、法两国于1893年缔结同盟。在此前后，法国政局因“巴拿马丑闻”出现严重动荡，它虽然还不时与俄国联合干预东亚事务，但将主要的殖民方向放到西北非和中非。日本不满“壬午兵变”后清政府恢复并加强了对朝鲜的控制，同时也为抵制俄国的东扩，开始酝酿尽快对华开战。

总结与检讨

以上分三个阶段粗略勾勒出洋务运动的轮廓。毋庸置疑，当清朝上下普遍被虚骄自大的心态笼罩，社会风气未开的情况下，洋务派甘冒天下之大不韪，开创许多史无前例的崭新事业，其筚路蓝缕之功实不可没。不过相对于当时中国亟须应对的“数千年来未有之变局”，[12]这些努力仍嫌稚嫩与肤浅。

在外交上，从设立总理衙门起，清政府已经展开融入国际社会的初步尝试，但贯穿其中的，仍是传统的怀柔羁縻策略和“以夷制夷”的观念。尤其随着文祥去世和奕失势，总理衙门的进取精神和办事效能每况愈下，堂官们“或以官高挂名，或以浅尝自喜，或骤出骤入”，或又有一二清流，“以终年不一至衙门为高”；“至于章京，考取之券〔卷〕皆以小楷，固有居署十年，尚于洋务不甚通晓者”。[13]北洋大臣李鸿章遂在相当长的时期充当了清朝外交的实际主持者。姑且不论百务缠身的他，究竟能有多少精力投入错综复杂的外交事务，面对国力羸弱、军事落后的现状，他也实在鲜有与东、西洋列强抗衡的资本。“外须和戎”遂成为李鸿章应对外交的主旋律。至于驻外使臣的派驻，由于使臣及其随员的能力与素质大多堪忧，其成效也实难高估。

军事建设方面，从19世纪60年代到90年代上半期，清政府先后创办34家军工局厂，累计投资约5700万两；到90年代中期，还有25家维持生产，以江南制造局、福州船政局、湖北枪炮厂、天津机器局等规模较大。[14]这些企业大多管理落后，产量低下，一旦发生对外战争，清朝仍需大量求购外国军械。同时这些企业的机器、材料、技术大都严重依赖外国，而且所产军械规格不一，彼此之间难以援应，也在国防上造成严重阻碍。军队改革方面，以淮军和北洋海军为代表，已经开始武器和军事训练的近代化，但“不讲求战略与战术，无完善之后勤制度，指挥权操于行伍出身旧将领之手，故仅可用以平内乱，而不足以御外侮”。[15]

就民用工矿业而言，1873～1894年，洋务派共创办48家民用企业，涉及轮船航运、工矿、纺织、铁路、电报诸方面，总投资约3961万元。经营模式包括“官办”、“官督商办”和“官商合办”，尤以“官督商办”为多。[16]“官督商办”，理论上是由“官”掌用人理财之权，“商”任企划盈亏之责。但实际上由于“官督”的存在，这些企业虽然能够享受政治保护和税率、销售等方面的优惠，同时也要承受种种官场恶习和对清政府的“报效”；由于“商办”以追求利润为目的，这些企业在与洋商竞争的同时，也往往带有强烈的对内垄断性。换言之，无论对于这些企业本身，还是中国民族工业的发展而言，“官督商办”都是一柄双刃剑。从中获利最多的，往往既不是国家，也不是商股，而是游走于官商之间的各个企业的总办、督办。

在新式教育方面，截至甲午战前，洋务派创办的新式学堂有20余所，主要包括外语、军事、科技三类。外语类学堂中，以京师同文馆为最优；军事类学堂中，以福州船政学堂、天津水师学堂和北洋武备学堂较具规模；科技类学堂，则有上海机器学堂、天津电报学堂等。尽管洋务派在办学上用心良苦，但在科举垄断进身之阶的情况下，新式学堂的生源和毕业生的出路都很难获得保障，加之教学管理落后，教学内容不精，培养出来的学生，“其上者，仅略谙语言文字，备选舌人，于彼国制造格致之精，茫乎未有所睹；其下者，更叫嚣浮伪，行同无赖。以故数十年来如驾驶轮船、修建炮台、察勘矿苗、兴筑铁路诸事，仍须聘请洋员以为经理”。[17]相较之下，留学生的素质较优，但总数不过220余名，且清政府事后检讨也承认：“向来出洋学生，除学习水陆武备外，大抵专意语言文字，其余各种学问，均未能涉及。”[18]翻译方面，以江南制造局翻译馆贡献最大，截至甲午战前，译书逾百余种，以科技、军事类居多。京师同文馆也译书25种，涉及国际公法、外国史略、科技读物、教学参考书等。[19]

以上无论是军工企业、民用工矿业，抑或新式教育，都存在一个共同的根本性问题，即长期任由洋务派各行其是，清朝中央未能居中统筹，难以形成长效机制和整合优势。早在同治十一年（1872）李鸿章就曾私下感慨：“日本盖自其君主持，而臣民一心并力，则财与才日生而不穷，中土则一二外臣持之，朝议夕迁，早作晚辍，固不敢量其所终极也。”[20]既曾久任疆圻，又曾参与枢密的左宗棠，也在中法战后指出：“内外政事每因事权不一，办理辄形棘手。盖内臣之权，重在承旨会议，事无大小，多藉疆臣所请以为设施；外臣之权，各有疆界，虽南、北洋大臣，于隔省之事，究难越俎。”[21]作为资深洋务大员，他们的评论可谓切中肯綮。之所以呈现如此局面，固然缘于咸同以来中央权力式微、地方督抚坐大和财政金融方面的困难，同时也因为朝廷高层根深蒂固的保守心态和长期未能在改革问题上达成共识。光绪初年，论及修建铁路的问题时，连位高权重的恭亲王奕也推诿道：“无人敢主持……两宫亦不能定此大计。”[22]至于洋务派本身，也大多无意触动传统的文教政制，更没有从头打造近代新型国家的意识和想法。不但如此，出于派系私见和地方保护主义，他们彼此之间也难以齐心协力。以中法战争为例，当福建水师遭到法舰包围时，南、北洋都拒绝派出舰船支援。甲午战争中，北洋海军也未能获得南洋援手。富国强兵虽然时时被洋务派挂在嘴上，却并没有真正植入他们内心。