第二节 最大的洋务：从新式海军萌芽到北洋海军成军

拥有像西方列强一样先进的“坚船利炮”，是鸦片战争后半个多世纪清政府最大的梦想与追求。洋务运动开幕后，无论是创办军工企业、开采煤矿、修建军港、架设电报线、铺设铁路，还是设立新式学堂、派生留学，相当程度上都是为巩固海防和建设强大的新式海军做铺垫。这些准备直到中法战后，才以北洋海军的成军为标志，结出昙花一现的果实。通过梳理同光年间中国新式海军从无到有的漫长过程，既能典型反映清政府此期改革的特点，也能验证它在洋务运动的框架内所能达到的最大高度。

道光二十年（1840）英国挑起鸦片战争之初，林则徐已经认识到中外海军的差距，曾奏请朝廷从粤海关拨款制造船炮，以“制夷”“防夷”，未被道光帝采纳。[23]及至道光二十二年英舰侵入长江，沿江数城接连失守，道光帝才承认对方“船坚炮利”，命福建、浙江、广东各省督抚制造战船。[24]但随着战事很快结束，造船一事又成纸上空谈。

迨至第二次鸦片战争爆发，英、法两国的军舰已由帆船更新为蒸汽舰船，航速更快，战斗力更强。这让清政府更清楚地认识到传统水师的落伍。咸丰十一年（1861），经署理海关总税务司赫德提议，总理衙门奏请先从上海、广东各海关筹款购进外国船炮，发交各相关督抚，平定太平天国起义，“内患既除，则外国不敢轻视中国”。[25]随后总税务司李泰国奉命经办此事。他征得英国政府同意，雇佣英国皇家海军上校阿思本（Sherard Osborn）为统帅，购舰8艘，募兵458名。[26]李泰国还与阿思本私下约定：该舰队只服从清朝皇帝指挥，且须经由李泰国传达，不受地方督抚节制。[27]这一将中国舰队置于英方垄断之下的做法，遭到清政府的坚决反对。同治二年（1863）夏，总理衙门与李泰国重订章程：由清朝武职人员任舰队“汉总统”，阿思本任“帮同总统”；所在用兵地方，听从督抚节制调遣；舰队每月经费7.5万两，由李泰国经理。[28]迨阿思本率舰抵华，对新订章程大为恼怒，不但以解散舰队相要挟，而且还挑唆英国公使卜鲁斯（Frederick Bruce）出面交涉。清朝相关督抚也竞相争夺这支舰队的控制权。两江总督曾国藩既不愿他人染指攻陷南京的头功，又不满英人挟制，遂建议总理衙门或将舰队交湘将蔡国祥与阿思本分带，以分其权；或将舰船分赏各国，使李泰国失其所恃。[29]总理衙门进退两难，遂请美国公使蒲安臣出面调停。蒲安臣同样不希望由英国人把持中国舰队，又唯恐军舰落入太平天国或美国南方政府之手，最终说服中英双方将舰队遣返英国变卖。清政府最终一无所获，却损失白银70万两。[30]“阿思本”舰队事件，反映出清朝中央与地方、中外之间以及西方列强之间，在海军问题上错综复杂的利益冲突，是中国在创办新式海军的过程中遭遇的第一个大挫折。

总理衙门的购舰努力既告失败，此后十余年改由洋务督抚设法自造。当时中国规模最大的两大造船基地，一是江南制造局，一是福州船政局。前者在曾国藩、李鸿章支持下，自同治六年至光绪二年（1867～1876）共造船7艘，耗资110余万两，排水量195～2800吨不等，以“海安”（后改名“海晏”）规模最大，号称晚清最大的国产轮船。[31]不过这些船的质量、性能均不及外购，造价却更加高昂，加之经费不足，该局此后的造船事业陷入困顿。后者在左宗棠、沈葆桢主持下，聘请法国人日意格（Prosper Giquel）、德克碑（Paul d’Aiguebelle）为正、副监督，截至同治十三年（1874）共造船15艘，耗资225.5万两，排水量515～1450吨不等。此后逐渐遣散洋员，改由中方人员自造。[32]福州船政局在造船质量和成本上，存在与江南制造局类似的问题，但因相关大员的极力争取，其造船活动仍得以延续。同治九年起，鉴于船只渐多，福建、江苏相继奏派大员统领，遂有福建、江苏两支舰队的创立。福建舰队在规模和训练上较占优势，江苏舰队的船只性能稍强。不过这两只舰队皆属地方性舰队，相对于中国的广袤海疆，实属杯水车薪。在海军人才的培养上，当时也仅有福州船政学堂1所。

清朝的海军建设萌芽之际，近邻日本也自明治维新后加快了海军建设的步伐。其发展方针是：自造船只与外洋购舰并举，国内办学与派生留学并行，并于1872年设立统一的海军军政机构——海军省，从而为本国的海军发展打下良好的制度、军备和人才基础。以此为前提，日军于同治十三年（1874）悍然出兵台湾。清政府明知日本理亏，却因自身海上力量不足，不得不委曲言和。总理衙门由此痛切奏陈海防建设的重要性与迫切性，提出“练兵”“简器”“造船”“筹饷”“用人”“持久”六条，请饬沿江沿海将军督抚议奏。[33]文祥也抱病密奏“目前所难缓者，惟防日本为尤亟”，应尽快筹款购买铁甲船。[34]清朝第一次海防筹议由此发端。其时因西北塞防也同时亮起红灯，此次讨论进而扩大为海防与塞防之争。以直隶总督兼北洋大臣李鸿章为代表，主张缓图西北，裁减军饷，优先发展海防。[35]湖南巡抚王文韶则建议全力注重西征，西北无虞，东南自固。[36]陕甘总督左宗棠强调此时塞防急于海防，若西北停兵节饷，不啻自撤藩篱。[37]光绪元年（1875），清政府定下西征大计，此后十年间，累计投入西征和塞防的支出高达8000万两。[38]同年四月，为表明海防也不容忽视，朝廷又指派北洋大臣李鸿章、南洋大臣沈葆桢分别督办南、北洋海防，经费由粤海等关四成洋税及江海关四成内二成洋税，暨江、浙等省厘金中，每年拨付约400万两，作为海防专款。[39]这是清政府首次就海防建设做出明确表态。在日本方面也以未达目的为由，进一步加强了外购、自造军舰的力度。中、日两国的海军竞赛由此发端。

采取两洋分防政策，而非中央统一管理，表明清朝最高当局对于发展海军的重要性和迫切性，依然缺乏深刻认识，同时也给海防建设造成许多实际困难。最突出的是海防经费问题。光绪元年，沈葆桢以北洋海防重要，经费分则力散为由，主动咨明各省关将经费统解北洋兑收应用。不料此后三年各省关纷纷留难，北洋实收款项不过200余万两。[40]光绪四年，因南洋经费拮据，沈葆桢又奏请恢复初议，与北洋分解。各省自此观望更甚。李鸿章为此焦头烂额，乃于光绪六年奏明朝廷，与其听任各省虚应故事，不如照原拨数目的八成实拨实解。[41]但此后各省解款仍多延宕，朝廷每当财政困难，亦多截留腾挪。综计光绪元年至十年（1875～1884），北洋实收经费不过841万余两。[42]南洋海防经费，截至光绪十年，“除各省奏明截留停解划拨外，其余报解寥寥，已成坐困之势”。[43]此外，事权不一，政出多门，也影响到统一国防体系的建构。南、北洋大臣只是江督、直督的兼差，虽然名义上可以节制七省，但实则各省互分畛域，很难通力合作。光绪五年，总理衙门一度有意任命赫德为总海防司，统一管理海军。但此举有太阿倒持之患，也遭到沈葆桢、李鸿章的反对。

光绪朝的前十年，是北洋海军起步的十年。光绪元年起，因赫德力荐，李鸿章陆续向英国订购蚊炮船11艘：6艘归北洋，1艘归广东，4艘归南洋。但这批耗资145万余两购置的蚊炮船，船小炮大，航速迟缓，只适于防守海口，不能出海作战。[44]至光绪五年，日本吞并琉球，李鸿章借机重提购置铁甲船一事，强调：“中国永无购铁甲之日，即永无自强之日。”[45]朝廷乃允其积极进行。次年，李鸿章命人向德国订造铁甲舰“定远”“镇远”和巡洋舰“济远”。“定远”“镇远”总造价超过326万两，直到光绪十一年才与“济远”一道来华，成为北洋海军的主力战舰。[46]光绪七年，李鸿章又派丁汝昌率水师官兵，自英国迎回巡洋舰“超勇”“扬威”。次年，再向德国订购鱼雷快艇4艘。此外，李鸿章还奏请开办天津水师学堂，在大沽营造船坞、附属工厂，以及修建旅顺军港。光绪九年，丁汝昌以天津镇总兵兼任北洋水师统领。北洋海军至此略具雏形。此番筹备过程貌似顺利，但实际上既苦于经费不足，还不时受到各方的掣肘。如在购置铁甲的问题上，保守派攻击其靡费，左宗棠专主自造，彭玉麟、赫德则倾向于多备小轮而非铁甲。又如在英、在德购舰之争，等等。若非李鸿章力排众议，实难达成如此局面。

北洋海军初创时期的第一次对外行动，是光绪八年（1882）东渡朝鲜，协助淮军吴长庆部平定“壬午兵变”。光绪十二年六月，传闻俄国窥伺朝鲜永兴湾，李鸿章又命丁汝昌率北洋海军主力，赴朝鲜釜山、元山及永兴湾一带巡游，以作声势，并至海参崴接回中俄勘界大臣吴大澂。[47]七月，完成任务后，丁汝昌率“定远”“镇远”等4舰驶入长崎油修。对于北洋海军在日本的首次亮相，日方羡慕、嫉妒的情绪兼有。该月十四日（8月13日），数名北洋水兵因争妓与日本警察发生争执，日方1人重伤，中方1人轻伤。十六日（8月15日），数百名清朝水兵趁放假徒手上岸观光，再度和日本武装警察发生冲突，中方5死44伤5人失踪，日方1死30伤，是为“长崎事件”。[48]中日关系因之高度紧张。后经德国驻日公使调停，双方于次年达成和解，中日两国分别向对方支付抚恤金15500元和52500元。此次事件中，日本既慑于北洋海军装备之精良，又不满民族感情遭到挑衅，更坚定了发展海军的信念。

正值北洋海军略具雏形之际，中法战争于光绪九年（1883）爆发。清朝貌似已有北洋、南洋、福建、广东四支海军，但实际上势分力散，呼应不灵。因翰林院侍讲学士张佩纶建议，总理衙门奏请于本衙门添设海防股，职掌南北洋海防，“凡长江水师、沿海炮台、船厂，购制轮船、枪炮、弹药，创造机器、电线、铁路，及各省矿务皆隶焉”。[49]但该股人手有限，位卑责重，徒有其表。次年春，对法战事陷入困顿，慈禧太后以奕等“委蛇保荣”“因循日甚”为词，[50]发动甲申易枢，以醇亲王奕譞的班底取而代之。七月初三日（8月23日），法国远东舰队在马尾突袭福建海军，福建海军几乎全军覆没。随后法军攻占基隆，进逼台北、淡水，并切断台湾与大陆的海上交通。马尾之败、台湾之困，再次暴露了清政府应对外患的软弱无能，也揭穿了洋务运动的“自强”假象。战争后期，赖冯子材等一度陆战得手，才勉强保住清政府的颜面。

中法战后，清政府不得不承认，海防筹办多年，“迄今尚无实济”，惩前毖后，“自以大治水师为主”。由此发动相关督抚展开第二次海防筹议。[51]不少督抚都强调，统一海军领导权是海防建设的根本。李鸿章所论尤为精辟：

西国设立水师，无不统以海部，即日本亦另设海军卿，以总理之。今虽分南、北两洋，而各省另有疆臣，迁调不常，意见或异。自开办水师以来，迄无一定准则，任各省历任疆吏意为变易，操法号令参差不齐，南、北洋大臣亦无统辖画一之权，遂至师船徒供转运之差，管驾渐染逢迎之习，耗费不赀，终无实效。……若专设有衙门，筹议有成规，应手有用款，则开办后诸事可渐就绪。至办之愈久，愈有裨益，一切详细纲目，须参考西国海部成例，变通酌定，南、北一律，永远遵循，斯根柢固而事权一，然后水师可治。[52]

光绪十一年九月初五日（1885年10月12日），慈禧太后颁布懿旨，派醇亲王奕譞总理海军事务，“所有沿海水师，悉归节制调遣”，并派庆郡王奕劻、李鸿章为会办，正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽为帮办，先从北洋精练水师一支，由李鸿章专司其事。[53]同月十七日，总理海军事务衙门（简称“海军衙门”“海署”）宣告成立。该衙门起初因陋就简，从衙署到印信都借用神机营。其王大臣，与军机处、总理衙门有所不同，除会办大臣李鸿章外，还刻意罗致张曜、刘铭传、刘坤一、安定等将军督抚兼任帮办大臣。海军衙门下设海疆、款项、船政、军械四股，办事司员多从神机营等机构借调，皆为满人。[54]

虽然从海军衙门的人事阵容而言，无一具备专业的海军素养，但因奕譞主政初期锐意进取，并有李鸿章、曾纪泽辅佐，在若干方面还是有所作为，包括统一进口海防军械的审批权、创办昆明湖水师学堂、推动南北洋定期合操、支持关东铁路建设等。海军衙门最大的权能，还是筹集海防经费。自其成立至撤销，共为全国海军筹拨经费2000余万两。[55]方式包括开办海防捐、新海防捐，以及发动各地督抚报效海军款项。起初该衙门还一度代管南北洋海军专款，后因力不能及，仍归南北洋自行收放，由该衙门专供北洋“定远”“镇远”及各巡洋舰的日常开支和东北练饷。不过与此同时，为博取慈禧太后欢心，奕譞等人也不断挪用海军经费修建“三海”和“颐和园”——前者自1885～1895年挪借海军经费437万两，后者也挪用近750万两。[56]职是之故，海军衙门一度被讽为“新内务府”。

尽管如此，北洋海军得以迅速成军，与奕譞和海军衙门的政治、经济支持仍有重要关联。光绪十二年四月（1886年5月），奕譞等在李鸿章等陪同下，巡阅北洋海陆各军，并赴旅顺、大沽、威海、烟台等处查看布防情况。这是晚清海军史上唯一一次亲王校阅。奕譞由此认识到北洋海军仍属单薄，奏请将原本为巩固闽台海防，向英、德订购的“致远”“靖远”“经远”“来远”4艘巡洋舰，划归北洋。[57]同年，北洋又向英国购买鱼雷大快艇1艘、他种鱼雷快艇5艘。[58]经费方面，1886～1894年北洋海军从各省关和海军衙门所得超过1400余万两。[59]较之南洋，实已占尽优势。

光绪十四年八月二十八日（1888年10月3日），因海军衙门奏请，清政府批准颁布《北洋海军章程》，北洋海军正式成军。该章程参考西方海军条例，对北洋海军的船制、官制、升擢、考校、俸饷、恤赏、仪制、军规、检阅、武备、后勤保障等方面都做了明确规定。全军设提督1员、总兵2员、副将5员、参将4员、游击9员，全军总人数2803员名。[60]丁汝昌以海军提督任全军最高长官，林泰曾、刘步蟾任左、右翼总兵。英国人琅威理（W.M.Lang）任总查，负责全军的操练、教育。就装备而论，北洋海军拥有大小新旧舰船25艘，大部分购自英、德两国，从铁甲舰、巡洋舰到蚊炮船、鱼雷艇、练船、运船，应有尽有。其主力舰“镇远”“定远”都超过7300吨，“济远”“致远”“靖远”“经远”“来远”五舰各重2300～2900吨不等。依照当时的国际标准，其质量和技术水平皆属上乘。就人员素质而论，其基干人员大多在福州水师学堂或天津水师学堂受过专门教育，并且不乏出洋留学、考察的经历。同时北洋海军还聘用了一批洋员，担任总查、顾问、教习等。就训练而论，大体模仿英国，除逐日进行单舰训练外，还包括大操、会操、会哨等形式的编队训练。每年春、夏、秋三季，北洋海军会进行沿海操巡，周历奉天、直隶、山东、朝鲜各洋面，东北至于日、俄诸岛；冬令驶往南洋，巡阅江、浙、闽、广沿海各要隘，西南至于英国、荷兰属埠。[61]就俸饷而论，北洋海军较之国内各兵种，实属最优。此外，该军也较为注重官兵服饰、旗制、军乐以及国际礼节的采用。可以说，无论是装备、教育、训练，还是官兵的军事素养、待遇，北洋海军都呈现崭新风貌。

然而就是这样一支缔造艰难、雄冠亚洲的海军劲旅，刚刚成军，规模扩张就陷入停滞。光绪十六年（1890）冬，奕譞薨，奕劻继掌海署，不但在海军建设上“一无措置”，而且“操守不严，用人不当，喜谀悦佞，徇情行私”。[62]次年四月，北洋海军成军三年届满，正接受李鸿章等人第一次大检阅期间，户部尚书翁同龢等就以部库空虚，南北洋购买外洋枪炮、船只、机器，“实为漏卮”为词，奏准自该年起，暂行停购两年。[63]这让谋求进一步扩充海防的李鸿章嗟叹不已：“宋人有言，枢密方议增兵，三司已云节饷，国家大事岂真如此各行其是而不相为谋者耶。”[64]同年六七月间，北洋海军受邀出访日本。中方人员赫然注意到，两国海军实力已在“伯仲之间，然日本年购大舰，月增强盛”，“我若安于目前之海军，不讲进取之术，将来之事未易遽言”。[65]归国后，丁汝昌也向政府力陈增购新式船炮的重要性：“从前所购船舰，经历多年，已成旧式，机器渐滞，运用不灵，比较外洋新式快船，速率悬异，且快炮未备，难资战守，一旦有事，恐难支拄，请及时增购船炮，以备防御。”[66]对此，李鸿章只能表示爱莫能助。光绪十八年冬起，清政府又不惜巨资筹备慈禧太后的六十大寿，对海军建设更是无心过问。

在海军装备无力革新的同时，北洋海军的队伍建设也呈现倒退趋势。当其创办伊始，就未能建立完善的军事制度，既缺乏参谋指挥系统，也缺乏相应的情报、后勤体系。其内部人事上的问题，若中外人员之间，闽系与非闽系之间，也颇多不和谐音符。影响最恶劣的，是光绪十六年导致琅威理去职的“升旗事件”。“初北洋之用琅也，昇〔畀〕以提督衔，以示优崇，本非实职。……十六年春，北洋舰队巡泊香港，丁汝昌以事离船。依例提督外出，则下提督旗而升总兵旗。总兵刘步蟾令照办，琅威理争之，以为丁去我固在也，何得遽升总兵旗？不决，则电质于北洋大臣，复电以刘为是，琅遂怫然告去。”[67]琅威理为英国海军现役军官，作风硬朗，治军严谨，曾为北洋海军的创建做出突出贡献。此次事件中，琅威理自觉得不到清政府应有的尊重与优待，中方将领也意存排挤，遂愤然辞职。受此影响，不但中英邦交走向恶化，北洋海军的军纪、训练也迅速败坏。“自琅去后，渐放渐松，将士纷纷移眷，晚间住岸者，一船有半。”“平日操演炮靶、雷靶，惟船动而靶不动，兵勇练惯，及临敌时命中自难。”“平时旗号、灯号，多有迟久答应。一令既出，亦多催至再三，方能应命。”[68]海军上层也任人唯亲，拉帮结派，任意克扣兵弁俸饷和船械的养护费。新添练勇“皆仿绿营气习，临时招募，在岸只操洋枪，不满两月，派拨各船，不但船上部位不熟，大炮不曾见过，且看更规矩、工作号筒，丝毫不谙”。[69]北洋海军很快丧失最初的朝气。

此外，其他洋务企业、事业的普遍欠发达，也在不同程度和层面上制约了北洋海军的发展。由于当时国内各军工企业普遍管理腐败、技术落后，不但无力供应北洋海军所需的坚船利炮，而且连弹药质量都难以达标。“中国所制之弹，有大小不合炮膛者；有铁质不佳，弹面皆孔，难保其未出口先炸者。即引信拉火，亦多有不过引者。”[70]北洋海军所需的火炮、鱼雷、水雷、弹药及各式零件等，长期仰赖进口，往往“坏无以换，缺无以添”，[71]一旦猝发战事，匮乏程度更是令人不寒而栗。作为北洋海军后盾的旅顺、威海卫两大基地，虽然配备了世界先进的克虏伯大炮，却“无保守善法”，[72]且“船坞工匠太劣，工程太松，料件不周，致各船多有损坏，不能修理”。[73]海军教育方面，因海军留学遭到英国抵制，福州船政学堂、北洋水师学堂的教学水准有限，北洋海军的人才建设近于原地踏步。供应海军煤炭的开平矿务局，自张翼继任总办后，煤炭质量每况愈下，“尽罗劣充数”。[74]湘、淮两军也都暮气沉沉，难以在战略、战术上给予海军有效配合。至于洋务派创办民用企业以裕饷源的努力，更不啻望梅止渴。凡此，诚如赫德所比喻：“海军之于人国，譬犹树之有花，必其根干支条，坚实繁茂，而与风日水土有相得之宜，而后花见焉，……徒苛于海军，未见其益也。”[75]

光绪二十年四月（1894年5月），李鸿章等人第二次巡阅北洋海军。对于北洋海军的迅速落伍，李鸿章并非全无觉察，不过在各方面的政治压力下，他实难自曝其短，何况慈禧太后六十大寿在即，他只能报喜不报忧。尽管如此，在其冠冕堂皇的官样奏章背后，还是隐约透出山雨欲来的危机感：“西洋各国以舟师纵横海上，船式日异月新，臣鸿章此次在烟台、大连湾亲诣英法俄各铁舰详加察看，规制均极精坚，而英尤胜。即日本蕞尔小邦，犹能节省经费，岁添巨舰。中国自十四年北洋海军开办以后，迄今未添一船，……窃虑后难为继。”[76]而此时距离中日丰岛海战的爆发只剩不到两个月时间。

同光以来，晚清海军艰难缔造的过程，几乎都是针对东、西方列强的海上侵逼而做出的被动回应，自始就缺乏明确的建军目标和长远的建军规划。尤其最初20余年间，主要是由洋务督抚们分头建设，以至直到中法战争爆发，各省海军仍是一盘散沙。中法战后，因马尾战败的刺激和各省督抚的呼吁，清朝中央才成立海军衙门，统一管理全国海军。依靠海军衙门的政治、财政支持和李鸿章的得力领导，总算得以建成一支世界领先的北洋海军。不料，其后清政府竟因北洋海军的成军，更加因循苟安。慈禧太后也无视国家的财政困难，带头挥霍浪费，大修园林。李鸿章虽然对此忧心忡忡，亦不得不被动迎合，而无力为海军添置船炮。同时，北洋海军的队伍建设，也随着琅威理的去职，军纪、操练渐弛。这支历经周折、耗费巨款撑起的近代化海军，就在上下敷衍、内外欺蒙的氛围中，因循苟且将近六年。至于南洋等地海军，更是等而下之，“不特无训练，且船如玻璃也”。[77]与此相对，同期的日本却由天皇带头赞助海军经费，倾全国之力，不断购置外国最新船炮，很快在装备上赶超北洋海军。前后相持20年的中日海军竞赛，即将迎来甲午战争的评判。