绪论

一、问题意识

征收权，作为国家主权的一项附属权力，通常在市场自愿交易机制失效、非强制手段无法实现公共利益的情况下才会被运用。20世纪80年代，随着中国住房制度的改革及市场化房地产发展模式的兴起，建设用地需求激增，政府开始更频繁地行使征收权。这一时期，因拆迁引发的事件接连发生。从2005年上海麦琪里纵火拆迁事件，到2012年赣州安远的强拆事件，再到2015年山东丁汉忠抗拆事件，引发了社会对征收问题的广泛讨论。尽管近年来，随着城市建设步伐的放缓，征收补偿中的恶性事件已明显减少，但理论界和实务界对征收问题的关注热度并未减退。

在规范层面，限制政府征收权的理由主要有两点：一是征收目的的正当性，即征收必须基于公共利益；二是补偿的公正性，即补偿是否合理。公共利益的内涵和外延具有高度的模糊性，并且公共利益也是一个历史范畴的概念，人们对征收目的正当性的讨论一直难以取得实质性进展，征收矛盾至今仍未得到有效缓解，甚至在某些地区有所加剧。实际上，征收目的中公共利益的界限不清只是问题的一方面，补偿的公正性同样是引发矛盾的重要因素。

为进一步加强征地拆迁管理，切实维护群众合法权益，国务院办公厅、中纪委办公厅、国土资源部办公厅相继出台了一系列相关文件。2010年，国务院办公厅发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，强调要确保补偿足额到位；2011年，中纪委发布《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，明确了征收补偿标准；同年，国土资源部办公厅也发布《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，指出：“征地中拆迁农民房屋要给予合理补偿，……确保征地补偿费用及时足额支付到位。”2014年，中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，要求合理确定土地征收补偿标准，并按规定足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，同时安排被征地农民的社会保障费用。2016年11月4日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，旨在进一步完善财产征收征用制度。随后，最高人民法院也发布了《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》等司法解释，以助力补偿工作的公正实施。

补偿是私有财产保障的核心。美国宪法第五修正案明确规定，征收公民财产应给予“公正补偿”；德国基本法强调，征收赔偿应公平衡量公共利益与私人利益；日本宪法也指出，“私有财产在正当补偿下得收为公用。”无论是借鉴域外立法经验，还是依据我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第3款、第13条第3款、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第243条、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第2条第4款、第48条第1款，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的相关规定，补偿都是正当化征收的必备要素。

（一）中国征收补偿的规范内涵

1.《宪法》中的补偿规范

2004年宪法修正案首次在征收征用条款中明确引入了“补偿”概念，从而在《宪法》层面上确立了被征收征用者的补偿权利以及国家的相应补偿义务。依据《宪法》第10条第3款与第13条第3款的规范内容，征收权的行使不再仅仅受限于“公共利益”这一条件，“并”一词表明了征收与补偿的唇齿关系。征收行为必须伴随补偿，无补偿则征收行为不成立，补偿因此成为征收权行使的必要条件。

《宪法》作出“给予补偿”的规定意在保障公民的合法的私有财产，以提纲挈领的方式一般化地对下位法的补偿规定进行统摄，同时还发挥了《宪法》作为根本法的价值负载和体系整合的功能。在当代社会，补偿模式多样，包括公正补偿、合理补偿、公平补偿、适当补偿等，补偿标准也各式各异，我国《宪法》目前仅对“给予补偿”作出了原则性规定，具体细节则交由法律进一步细化。然而，法律在细化过程中可能降低补偿标准，且《宪法》条款无法直接由法院适用，这可能导致《宪法》中的补偿规定高阁蒙尘。

2.《土地管理法》中的补偿规范

继2004年宪法修正案之后，第十届全国人大常委会第十一次会议对《土地管理法》进行了修改，从法律制度层面完善了征收补偿的相关规定。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对2004年修改的《土地管理法》再次进行了修改，标志着历经多年的《土地管理法》修改工作终于完成。

在我国，《土地管理法》中的土地征收主要针对非国家所有的土地，即国家为实现公共利益，可通过行使征收权，并以补偿为条件，将集体所有的土地转变为国家所有。城市化进程中，城市规模的扩大常被视为重要指标之一。为满足城市经济建设用地需求，各地政府普遍采取了征收集体土地的方式。我国现有人口超过14.1亿，其中乡村人口约5.09亿，占比36.11%。2021年自然资源部公布了第三次全国国土调查的主要数据，显示我国耕地面积为19.179亿亩，虽已达到2017年国务院《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出的18.25亿亩耕地保有量目标，但鉴于建设用地需求持续增长，“三调”结果显示，全国建设用地总量已达6.13亿亩，较“二调”时增加了1.28亿亩，增幅达26.5%。城市化是一个自发且渐进的过程，在土地总量不变的情况下，国有土地数量的增加必然导致集体土地数量的减少。政府指导下的城市规模扩大，在一定程度上是以牺牲农民利益为代价的。因此，《土地管理法》中的“补偿”规定，既具有控制政府征收权力的意图，也寓含保障失地农民合法权益的目的。

随着《土地管理法》的修改完成，国家鼓励盘活闲置农村村民住宅和宅基地，集体经营性建设用地入市的法律障碍已消除，使用权正逐步入市，未来实现更公平补偿的可能性正在不断增大。

3.《民法典》中的补偿规范

在2020年《民法典》通过之前，民事领域关于征收补偿的规范主要规定在2007年颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中。该法进一步细化了2004年宪法修正案中关于补偿的要求。根据《物权法》第42条和第44条的规定，一方面，《物权法》明确规定了应依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿等，以确保失地农民的长远生计；另一方面，《物权法》为失地农民的居住条件提供了保障，将被征收人的保护从形式层面提升至实质层面。这些规定基本上被后来的《民法典》所继承，为公民个人财产保护提供了制度性支持。《民法典》第117条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”第243条第1款、第2款和第3款则分别明确了征收对象、征收补偿的损失范围等内容。与《物权法》不同的是，《民法典》并未将集体土地上的住宅视为地上附着物进行补偿，而是明确将“农村村民住宅”作为一类独立的补偿类别，这在一定程度上体现了对住宅作为不动产价值的尊重。

4.《征收与补偿条例》中的补偿规范

随着宪法修正案的通过以及相关法律的修改，1991年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》已逐渐显得不合时宜。经过数年的讨论，《征收与补偿条例》终于在2011年正式出台，实施了近十年的《城市房屋拆迁管理条例》也随之被废止。与之前的立法相比，《征收与补偿条例》在补偿范围、程序、主体等多个方面进行了优化，并在征收补偿规范中突出了公正补偿的理念。该条例第2条提出，征收房屋应对被征收人“给予公平补偿。”有论者对此表示赞赏，认为《征收与补偿条例》以“公平补偿”这一术语结束了学者们长期以来认为《宪法》规定的补偿原则过于抽象的争论，增强了补偿实践的可操作性。然而，“公平补偿”的内涵和外延仍需立法和司法进一步解释和明确。

（二）中国补偿规范的适用现状

公共利益与补偿正当性是征收议题中的两个核心焦点。相较于对公共利益的关注，国内民众对补偿问题的关注度更高。在《征收与补偿条例》的首次征求意见稿中，社会各界针对补偿问题共提出了13332条意见，这比关于公共利益的意见多出了近32%。从规范名称上看，《征收与补偿条例》打破了传统做法，将“补偿”一词与“征收”并列提出，既凸显了对补偿问题的重视，也准确把握了我国当前征收纠纷中的主要矛盾。以2014年最高法院公布的全国法院征收拆迁十大典型案例为例，补偿纠纷占据了相当大的比例。此外，在北大法宝上以“征收补偿”为关键词进行标题检索，共找到了22435例涉及补偿纠纷的行政案例，其中最高法院审理的相关案例就达2321例。由此可见，征收中的“补偿”问题一直是引发征收矛盾和社会问题的关键因素。

补偿实际上是不同利益相关者相互博弈后的协商结果，而补偿规范则旨在使这一博弈结果更加公平。在我国，补偿条款实际上存在规范标准与实践标准之分。规范标准是指我国现行法律规范中明确规定的标准；实践标准则是指全国各地政府在具体征收补偿案件中实际执行的标准，两者并不完全一致。实践标准与规范标准的偏离有多方面的原因。一方面，《征收与补偿条例》虽然以列举的方式规定了补偿范围，并依据“类似房地产的市场价格”对被征收人进行补偿，从而平息了许多关于补偿不足的争议。但“类似房地产的市场价格”的具体评估仍需依赖地方政府的落实，而评估结果因被征收财产所处地域的不同而差异显著。此外，基于我国的二元土地所有制结构，《征收与补偿条例》仅规范国有土地上的房屋征收与补偿，而集体土地及其上房屋的补偿则大多由《土地管理法》《民法典》《土地管理法实施条例》来规范。对于因集体土地征收而被拆迁的房屋的补偿问题，2019年新修改的《土地管理法》单独列出了“农村村民住宅”的补偿，不再将其作为地上附着物对待，但具体补偿方式仍不够明确。尽管新一轮的《土地管理法》修改已经完成，但新补偿规范与实践的完美融合仍面临诸多挑战。

另一方面，政府启动征收自有其公用目的，并且必然会力求最小化征收成本。在征收过程中，政府和被征收人构成了一种关联交易关系。信息获取充分时，公平的关联交易会促进交易双方高效地完成交易；而有失公平的关联交易关系则可能导致占据优势地位的一方利用其影响力和控制力进行违背自由市场规则的交易。在国有土地房屋征收案件中，政府拥有土地所有权，而被征收人则拥有房屋所有权以及房屋所在土地上的土地使用权（如图1所示）。当政府拟收回房屋所在地的国有土地使用权时，根据我国《民法典》第356条、第257条和第397条以及《城市房地产管理法》第32条的规定，遵循“房随地走”的原则，政府必须同时取得国有土地上的房屋所有权，此时国有土地上房屋征收便随之发生。换言之，国有土地上房屋征收的目的并非直接针对“房屋所有权”，而是通过清除“国有土地所有权”上的负担来收回“房屋所有权”下的“国有土地使用权”。由于政府在征收关系中扮演多重角色，当征收费用过高且无法进一步优化时，政府很可能会倾向于降低对被征收人的补偿金，利用行政权力推动征收的进行，以此降低征收交易成本。

总体上，我国征收法对财产征收作出了较为妥当的安排，但基于我国错综复杂的土地制度和补偿实践，征收补偿规范仍面临着解释困境。

二、研究依据与意义

从《宪法》修正案明确“给予补偿”，到《征收与补偿条例》的颁布实施以及《土地管理法》的修改，再到《民法典》的相继出台，补偿规范的不断完善确实令人振奋，值得称赞。然而，在实践中，多次发生的补偿恶性事件却不断触动人们的神经，直指补偿规范的核心问题。这究竟是规范不够完善？政府补偿不够充分？还是人心过于贪婪？

一项合宪的征收必须同时满足公用和补偿两项要件。鉴于历史上人们对公共利益和社会义务的普遍认同，我国很少出现以公共利益为由限制政府征收权的案件。而在美国，法院在公用判定上较为遵从行政机构的征收决定，认为政府的征收决定具有“几近决定性”的效力，并仅受到最低限度的司法审查。因此，作为征收限制要件之一的公用正在逐渐弱化，尤其是在2007年美国凯洛诉新伦敦市案判决之后，公用要件再度扩张。以公用制约政府征收权的方式已不再那么有效，公正补偿要件的重要性因此进一步凸显，成为正当化征收的关键要素。在我国法律规范尚未明确、实践也未明确说明如何正当化补偿的背景下，关注公正补偿在美国征收法中的百年演变，可以让我们在真正树立理论自信的基础上，重新审视我国征收中的补偿问题。

（一）征收法的重要性

财产的个人属性与社会属性使得财产权与财产征收紧密相连。洛克曾言：“私有财产是每个人应享有的、先于社会和国家的自然权利。”洛克的财产权理论蕴含了“所属”的概念，后来逐渐演化为“自身所有权”的概念。即我的财产是正当属于我的，这种个人主义思想在近代财产所有权观念中占据了主导地位。进入20世纪后，财产权观念从个人的绝对权利发展为社会的相对权利。根据霍费尔德的理论，设立财产权的正当性理由源于财产权的社会实用性，它强调人类在本质上的社会属性及其与社会的整体关联性。财产观念逐步向社会化转变，衍生出财产的社会义务，并日益强调财产权的社会限制。因此，财产权的宪法规范内涵不再仅限于财产的不可侵犯（保障），还包括限制（或制约）和剥夺（征收）。不可侵犯的规范性内涵要求国家应积极主动地提供制度保障；限制的规范内涵则是指基于财产的社会性对财产进行公共制约；剥夺的规范内涵则在于国家根据公共利益或公用的需要对私人财产进行征收。在社会主义市场经济不断发展的当下，土地、房屋等财产的稀缺性使得“限制”与“剥夺”成为财产权研究的前沿问题。与财产的社会性限制相比，对财产进行“剥夺”的征收似乎更为引人注目，成为当前我国社会发展所必须面对的一个不可回避的课题。

在广义上，我国征收法对财产的征收作出了较为合理的安排。然而，从社会主义市场经济的要求来看，我国征收法中的规范内容仍存在难以解决的技术性难题。在美国，“剥夺”也构成了财产权宪法规范中的一项重要内容。根据美国宪法第五修正案的规定，征收的启动必须基于公用的需要，而征收的对象则是私人所有的财产。这种对财产的“剥夺”导致了个人利益与公共利益之间的持续紧张。两百多年来，美国立法者和法官一直在利益冲突的金字塔顶端努力寻求平衡。可以说，自其从英国自然法教义中孕育以来，美国立法者和法官结合美国本土实际，逐步发展出一套相当成熟的、规范政府征收权的公正补偿原则。无论是在理论层面还是实践层面，征收法都已成为保障私有财产权的一道实质性红线。它在强调财产权社会化的同时，也凸显了财产权的个人属性；在以公用限制财产权的前提下，着重用补偿要件来制衡政府对征收权的行使。

（二）公正补偿的重要性

“公用+公正补偿=合宪征收”，两者缺一不可。在美国，众多学者对公用要件进行了广泛的研究和讨论。这些研究和讨论主要集中在批判政府对征收权的滥用上，并主要围绕两个核心问题：低效和不公正。然而，除了对不断扩张的公用标准导致其对政府征收权限制作用弱化的现象表示愤慨外，这些研究和讨论并未取得显著成效。当公用要件的扩张和虚化已成为既定事实，征收权的公用限制不再有效时，公正补偿便成为确保政府进行合宪征收的关键要件。

1.公用要件的扩张与虚化

公用（public use）是征收行为的目的要件，由“public”（公众）和“use”（使用）两个词组成。作为一种价值判断，公用概念必然受到“一个变迁中的社会的政治、经济、文化等因素及事实作为考核该价值的内容。”在制宪时期，美国制宪者将征收权视为国家主权的固有权力，认为无需特别授权给联邦政府。因此，美国宪法第五修正案中的征收条款主要是为了限制政府权力的任意行使。该条款明确规定，只有基于公用目的，才能征收私有财产。在解释公用时，制宪者重点关注了“use”一词，将任何基于私人用途的征收排除在宪法保护之外。换言之，只有将公用解释为“由公众使用”，才符合宪法第五修正案的规范内涵。可以说，在19世纪30年代以前，美国法院一直严格遵循制宪者的意图，致力于将严格的公用要件用于限制政府的征收权。

然而，19世纪30年代以后，随着社会经济活动的复杂化，国家开始转变其作为“守夜人”的传统角色，不断加强对经济和社会的干预与控制。在征收领域，这种转变具体表现为政府开始取代国会成为公用要件的界定者，并在实际活动中频繁地运用征收权。此时，公用要件呈现出两种紧张态势：一方面，许多州法院开始将更宽泛的公用要件应用于征收案件，认为与经济建设相关的项目符合“公共利益”，并将其纳入公用概念的范畴。例如，在卢卡斯诉南卡罗来纳州海岸委员会案中，联邦最高法院将洛克的直觉财产概念用于扩大传统的公共利益概念。另一方面，一些州法院担心政府日益扩张的征收权会侵犯私人财产权的神圣性，因此坚持采用狭义的公用概念来解释政府征收权的行使范围。

19世纪末期，联邦最高法院以宪法解释者的身份开始处理州法院在公用要件上的分歧。虽然在选择狭义还是广义的公用概念时，联邦最高法院也曾徘徊与迷茫，但在大多数案件中，它更倾向于遵从政府的公用征收决定，判定其合宪。20世纪以来，城市再开发计划赋予了广义公用教义以显赫的地位。此时，公用几乎可以与公共利益等同起来：只要征收最终能惠及公众，就被视为合宪。直至今日，美国联邦最高法院仍然继续沿用广义的公用概念。尤其是2007年的凯洛诉新伦敦市案，美国联邦最高法院判决以经济发展为目的的征收合宪，认为“促进经济发展是一项传统且备受公认的政府职能……”由此可见，美国征收法中的公用概念已从狭义的公众“实际使用”逐步扩张为广义的“公共目的”或“公共利益”，美国征收法中的征收范围也在经历着由小到大的显著变化。

当客观的经济发展事实和社会发展状态要求对公用标准进行扩张解释，而这种扩张解释又有可能虚化作为限制征收权之目的要件的公用标准时，法律人应该如何应对这一挑战呢？

2.公正补偿要件的突显与重生

公用要件的持续扩张引起了理论界、实务界人士，尤其是公众对另一项合宪征收要件——公正补偿的再次关注。在具有标志性的凯洛诉新伦敦市案中，布雷耶、肯尼迪和苏特法官在口头辩论中探讨了补偿的充分性问题，希望通过提高补偿要求来限制政府的征收权，从而更充分地保障财产被征收人的权益。有论者据此预测，未来联邦最高法院可能会重新审视公正补偿的标准。虽然我们无法确知联邦最高法院是否真的会重新思考公正补偿要件，但在公用要件日益虚化的当下，公正补偿要件无疑是对政府征收权进行有效限制的唯一有意义手段，也是防止政府滥用征收权的最重要保障。

殖民地时期，美国的制定法和首部州宪法并未明确规定财产被征收者享有获得补偿的权利。本杰明·富兰克林认为，“私有财产……是社会的产物，当社会需要时，它应响应社会的呼唤，哪怕是最后一个铜板；故而它对公共危机的贡献……被认为是……原来承受的义务的回报，或是正当债务的支付”，这意味着政府可以基于公共利益来削减公民的财产权益。尽管共和主义思想让共和党人相信，一定数量的立法者会明智地行使征收权，但随着经济利益多样性在政治斗争中的不断显现，许多人开始重新审视并拒绝共和主义的正统观点。1777年，佛蒙特州率先在州宪法中规定，“当任何人的财产在任何情况下被征收为公用时，所有人有权获得等价的金钱补偿。”此后，1780年的马萨诸塞州宪法和1787年的西北法令也均要求政府在征收私有财产时应支付补偿。1791年，第五修正案的起草者詹姆斯·麦迪逊结合当时的革命形势，将自由主义思想融入宪法修正案，提出了国家应承认公正补偿的重要性。经过多番辩论，联邦党人最终将公正补偿原则付诸实践，并在实践过程中逐渐明确了其内在含义。

公正补偿要件是征收补偿制度的核心，征收决定的作出和实施都应遵循公正补偿原则。虽然它并未预先设定任何明确、具体的事实状态和法律后果，但却是具体权利、义务和责任得以存在并合逻辑地展开的精神内核。可以说，征收法中的公正补偿条款既对财产权的限制进行了制衡，从而维护了财产的不可侵犯性，又为整个财产权的规范内容提供了适度的缓冲机制。尽管在时间上，补偿作为“征收法理”的最后一个环节，主要发挥着事后救济的作用，但事后救济的成本也会对政府征收决策产生事前影响。公正补偿的支付或许无法根除政治决策过程中产生的所有问题，但无疑能够维护社会的相对公平正义、提高政治决策的效率、促进政治决策过程的平和，并降低社会冲突的风险。

自美国宪法第五修正案规定公正补偿条款以来，它历经征收实践的洗礼，跨越了历史的沧桑，在美国征收法中留下了深刻的印记。最终，在历史的检验和淘汰下，它为世界留下了一份宝贵的遗产。

三、研究现状

（一）国内文献综述

国内资料的搜索与分析，主要依托于CNKI（中国知网）数据库、国家哲学社会科学学术期刊数据库及读秀数据库。以“补偿”“征收补偿”“公正补偿”“完全补偿”等关键词为搜索条件，通过篇名、主题等方式，在核心期刊和硕博士论文中进行搜索。同时，借助厦门大学、北京大学、清华大学、中国政法大学、武汉大学等高校图书馆的资源，对相关书籍进行了深入搜索。经过对收集到的资料进行筛选、阅读、分析和梳理，可以发现，国内学者为完善征收补偿制度进行了大量理论探索，主要集中在以下几个方面：

第一，补偿立法研究。补偿立法是补偿研究的基础。结合立法内容和时间阶段，我国征收中的补偿立法大致经历了四个时期：计划经济时期的补偿立法、经济体制转型初期的补偿立法、市场经济时期的补偿立法以及《物权法》颁行后的补偿立法。在计划经济时期，用地单位和个人并无绝对财产权，征收征用均由国家计划决定。这种“计划”性也贯穿于“补偿”之中，包括“是否补偿”“补偿多少”“如何补偿”等均由国家按计划安排。除了1953年12月5日政务院颁发的《国家建设征用土地办法》中规定的“凡因国家建设的需要，在城市市区内征用土地时，……按公平合理的代价予以补偿”外，这一时期缺乏其他相关法律，甚至《宪法》也未规定任何有关补偿的条款，补偿问题全由政府自由裁量。20世纪80年代，我国开始探索市场化道路，财产权保护、经营自由等市场经济理念逐渐解绑僵化的意识形态，征收补偿立法也随之换轨。1991年3月22日，国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》，对城市房屋拆迁补偿安置等作出了较为具体的规定，为加强城市房屋拆迁的管理工作，维护当事人的合法财产权益，发挥了重要的作用。然而，该条例中拆迁主体的门槛过低，拆迁理由表述过于宽泛，补偿标准也不尽如人意，因此备受诟病。2001年6月6日，国务院第四十次常务会议通过了修改后的《城市房屋拆迁管理条例》，明确被征收人可以选择以货币的方式获得补偿。2004年宪法修正案中增加了“补偿条款”，以根本法的形式确认了被征收人享有获得补偿的宪法权利。根据2004年宪法修正案，《土地管理法》进行了自通过后的第二次修改，明确规定了被征收人在征收征用后的补偿权利。为了提高物的效用，保护公民财产权利，2007年3月16日，我国正式通过了《物权法》，再次完善了财产征收征用的补偿权利。在《物权法》通过后，国家愈发注重征收补偿方面的立法。2011年，国务院颁布了《征收与补偿条例》，该条例不仅明确了房屋征收和房屋拆迁的区别，还确立了“公平补偿”原则以及依“类似房地产的市场价格”对房屋进行补偿的标准。2019年，《土地管理法》再次进行了修改，从法律层面上确立了以“原有生活水平不下降，长远生计有保障”为内涵的公平、合理的征收补偿原则，扩大了集体土地征收的补偿范围，新增了关于农村村民住宅补偿与社会保障费用的补偿，回应了“长远生计有保障”的补偿原则。同时，删除了耕地按“原有用途”标准补偿的规定，为此后土地发展权的征收补偿留下了规范空间。同样的，2020年通过的《民法典》也遵循了《土地管理法》的相关规定，在价值保障之外强调被征地农民的生存保障，体现了土地征收与补偿的功能二次转向——将被征收者的权益作为保障重点。这些立法均为我国征收补偿实践提供了规范上的依据。

当前，我国已构建了较为系统的补偿法律制度。不少学者对征收补偿立法存在的问题进行了广泛的讨论，既有宏观角度的整体性论述，也有微观角度的个案分析，如从宪法规范出发，论述我国征收补偿法律制度（王铁雄，2011；沈岿，2010），或从《征收与补偿条例》出发，提出完善国有土地上房屋征收补偿立法之建议（房绍坤，2012；张先贵，2012），又或从《土地管理法》《土地管理法实施条例》等视角切入，提出完善集体土地征收补偿立法之建议（凌学东，2014；张先贵 等，2012）。既有横向的比较研究，如比较两岸四地的土地征收补偿制度（季金华 等，2011；李海霞，2016）或比较美、德等域外国家的征收补偿制度（房绍坤 等，2010）。也有纵向的历史梳理，如以《征收与补偿条例》为分析对象，对中央层面和地方层面的补偿立法进行了系统性的研究，指出征收补偿立法存在的历史问题（屈茂辉，2014）。

第二，补偿范围研究。财产的价值在于其利用价值，只有当财产权人可以自由地使用其财产时，财产权才具有现实意义。在我国，国有土地上的房屋征收主要涉及房屋及其附属物的所有权以及房屋所在地上的土地使用权。《征收与补偿条例》将补偿范围限定为房屋的价值、搬迁费用、临时安置费用以及停产停业的损失。然而，在集体土地上的征收中，不仅涉及房屋及附随物的所有权、集体土地所有权、集体土地使用权，还包括青苗所有权。根据《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》的规定，集体土地征收的补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅补偿费以及其他地上附着物和青苗的补偿费用。鉴于我国二元土地所有制以及房屋所具有的特殊属性，学者们虽对征收补偿的范围存在不同看法，但大都认为我国当前的补偿范围过窄。

第三，补偿标准研究。补偿标准是征收补偿问题研究中不可避免的议题之一。近年来，研究补偿标准的学者日渐增多。他们大致可分为本土论者和比较论者。本土论者关注中国补偿标准的理论建构和规范分析，提出了不同的征收补偿标准；比较论者则关注征收补偿标准的中外比较分析（王静，2008；沈开举 等2007；刘连泰 等，2013；高鲁嘉 等，2018），并提出将域外的补偿标准或补偿标准理论引入中国征收法，以便更好地保障财产被征收人的财产权益（许迎春 等，2013；张翔，2014；张千帆，2015；宋志红，2016）。还有学者另辟蹊径，从补偿标准确定的时间节点着手处理补偿标准问题（刘连泰，2010；孙丽岩，2017）。

第四，补偿程序研究。补偿程序与补偿的实体规范一样，是征收法不可或缺的组成部分。大多数学者在分析征收法中的补偿原则时，往往会同时分析补偿程序。有的学者从比较法的视角分析我国的补偿程序；有的学者则希望通过批判性理论建构，提出完善我国补偿程序的主张。

（二）美国文献综述

基于语言能力的限制，本书主要搜集了英文的美国征收补偿研究资料，且重点聚焦于美国法上的相关资料。通过以“just compensation”（公正补偿）、“just compensation clause”（公正补偿条款）、“fair market value”（公平市场价值）以及“the fifth amendment”（第五修正案）等关键词单独或组合作为搜索条件，在HeinOnline、Westlaw Next、Lexis-Nexis、World Digital Library、Harvard University Press Ebooks等数据库中搜索相关著作和期刊。现将美国法上关于征收补偿的文献综述如下。

尽管1868年美国宪法第十四修正案通过后，第五修正案即成为对各州具有约束力的宪法条款，但直至二战后，补偿问题才逐渐成为学界的研究热点。美国征收法中的公正补偿研究主要围绕两大核心问题展开：一是是否应当支付公正补偿；二是如何确定补偿的公正数额。前者涉及对政府行为性质的判断，通常与“公用征收”概念相结合进行研究；后者则关乎补偿的公正性，即何为公正补偿以及如何实现公正补偿。作为第一个问题的逻辑延伸，第二个问题既是公正补偿理论的核心，也是本书的研究重点。

关于是否应当支付公正补偿，判例法上形成了典型征收和管制性征收（regulatory takings）两种应支付公正补偿的征收类型。根据第五修正案的规定，典型征收是指政府依正当程序强制性剥夺财产权的全部或部分权利，或物理性侵入公民财产并取走其中的“排他权”的行为。美国学者对此类征收的补偿正当性已达成普遍共识。此外，还有一类非典型的征收，即管制性征收，也需要支付公正补偿。管制性征收通常指政府虽未通过正式的征收程序剥夺财产，但对财产的管制走的太远，以至于实际上产生了征收的效果。联邦最高法院早在1922年就要求政府对其管制所导致的财产价值减损支付公正补偿。虽然联邦最高法院从司法上认定了“走的太远”的政府管制构成应支付公正补偿的征收，但学者们认为，识别政府行为“何时走的太远”就如确定“云的形状”一样，无迹可寻。美国学者从不同视角证成了补偿的正当性，其中最具代表性的两种观点分别是：从经济学角度出发，认为如果政府无需支付补偿，将有强烈的动机发动征收以降低投入成本，而被征收人对征收的担忧可能挫伤其投资和生产的积极性，从而减少社会财富；从宪法精神和原则出发，以财产权的保护功能来阐释公正补偿的正当性。

关于“给予多少补偿才公正”的问题，美国大部分学者更倾向于研究实现公正补偿的标准。尽管公用概念随时代发展而变化，但法院对公正补偿的解释却相对稳定。作为征收权的宪法限制要件之一，公正补偿通常被认为是以被征收财产的“公平市场价值”来确定。学者们以此为基础，深入探讨了公平市场价值的概念、具体确定方式以及其作为公正补偿衡量标准的正当性等问题。

关于何为公平市场价值，根据法院的判决，它是指在公平公开的自由市场上，自愿的买家愿意支付且自愿的卖家愿意接受的金钱价值。自法院将公平市场价值确定为公正补偿的一般衡量标准以来，学者们对此议论纷纷、褒贬不一。有论者认为，公平市场价值并非法院所称的“充分且完美等价于被征收财产的价值”的补偿。根据司法上的公平市场价值标准，它确实不是一种理想的、能够完全补偿被征收人损失的标准，因为它不包括因政府征收而引发的财产价值增值和贬值，也不涵盖商誉损失、情感损失等主观和间接的损害。在意识到公平市场价值与宪法上的公正补偿之间的差距后，学者们尝试提出各种方法来弥合二者。例如，有学者提出以主观价值评估方法来修补公平市场价值的不充分性；也有学者主张以经济价值方法来确定公正补偿；还有学者提出以溢价分级表来保护被征收人的合法权益。

关于如何确定市场价值，这本质上是一个涉及价值评估的技术问题。法院采用公平市场价值的原因之一是为了避免补偿的技术难题。公平市场价值是一个相对客观的标准，它将公正补偿的问题简化为“公平”“市场”“价值”三个要素，并确定了具体的标准来计算公平市场价值。在公正补偿案件中，法院已发展出几项较为成熟的计算方法，包括可比销售法、收益资本法、重置成本法和开发成本法。然而，也有论者指出，尽管公平市场价值在技术上更具可操作性，但它本质上仍然是一个主观的价值评估意见。还有论者认为，以公平市场价值为衡量标准恰好体现了财产权的社会义务，政府征收的正是那部分不予补偿的价值。尽管公平市场价值备受批判且充满讽刺意味，但法院仍坚持将其作为衡量公正补偿的标准，并坦然接受其不充分性和不公平性。尽管学者们对法院的态度表示不满，但对公正补偿的研究并未取得显著进展。特别是2005年凯洛诉新伦敦市案的判决一出，公用研究的热潮再度碾压公正补偿，仅有少部分学者意识到复活公正补偿要件的重要性。

（三）小结

通过梳理相关文献，可以发现我国尚未建立起体系化的征收法，而关于征收法中的公正补偿研究，主要聚焦于美国征收法的相关规范和司法实践。当前，中美两国的研究现状大致呈现出以下特点。

第一，目前尚无系统性研究征收法中公正补偿的著作或论文。通过文献的梳理与对比，中美两国直接研究征收法中公正补偿的著作或论文，要么局限于具体的公正补偿标准，或在研究征收制度时附带提及公正补偿制度、规则，要么仅关注某一补偿范围、补偿标准、补偿方法或补偿程序，缺乏对公正补偿的系统性和整体性研究。

第二，关于公正补偿的基本内涵和外延的理解尚未廓清。国内对征收法中“公正补偿”的研究，偏向于理论建构和阐释，很少对公正补偿的原初含义、制宪者意图、宪法价值等问题进行深入且全面的挖掘和分析，导致对公正补偿的基本内涵及其外延存在一定的误解。公正补偿实际上包含主观意义上的不完全补偿和客观意义上的完全补偿。在未廓清公正补偿的基本内涵和外延的基础上进行研究，将无法真正揭示公正补偿的学术价值。美国学者虽未系统性地论述公正补偿的基本内涵和外延，但已呈现出研究该问题的大致脉络。

第三，研究内容和研究方法不尽科学。在研究内容上，国内研究主要集中于补偿的范围和标准，缺乏对公正补偿的全局性和整体性思考，简单地将补偿类型化为国有土地上的征收补偿和集体土地上的征收补偿。此外，国内学者对中国征收法中的补偿规范主要进行批判性研究，多从立法角度出发研究征收中的补偿规则或者原则，而从其他角度，尤其是司法角度关注公正补偿内容的研究较少。在研究方法上，国内学者主要采用比较分析方法，而对规范分析方法、历史分析方法，尤其是判例（案例）分析方法的运用相对较少。相比之下，美国学者对判例（案例）分析、历史分析等方法运用更加娴熟和充分。

第四，研究广度虽有余，但深度不足。国内关于域外补偿教义的研究，要么泛泛介绍多个国家的补偿制度，要么论述某一国家的某一征收补偿制度，然后进行比较与借鉴。对域外研究成果和资料的研究深度依然不足，且重复研究的现象较为突出。

尽管中美学者对征收法中的公正补偿研究相对不够全面，但上述成果仍为本书的写作提供了丰富的素材，并在研究方法、研究角度、研究内容等方面提供了重要启示。需要明确的是，本书在研究公正补偿时，会多次提及“公正补偿教义”。该“教义”在美国文献中对应的是“doctrine”一词，指法官在裁判案件过程中，通过对文本的阐释，发展出的一系列具象化的裁判规则或原则。与“principle”一词表示的“原则”“原理”不同，“doctrine”与司法的关联程度更高，它是以司法为基础对文本进行解释的规则或原则，这种经由司法解释的规则或原则反过来会对文本产生一定的约束力。因此，书中提及的“公正补偿教义”（just compensation doctrine）主要是指法院通过判例法发展而来的补偿规则或原则。对征收法中的公正补偿研究不能止于书斋，困于一隅，研究“屠龙之术”，而应以联邦最高法院和下级法院的判例为媒介，将公正补偿判例加以类型化、规范化，将裁判意见体系化，从而全面廓清公正补偿蕴含的诸多内容。

四、研究方法

本书将收集、整理美国征收补偿条款制定和批准时期的历史资料，以解释公正补偿的原初含义；依托美国联邦最高法院和下级法院的司法实践，厘清公正补偿的发展史、衡量标准、认定因素和计算方法等；通过比较和借鉴美国征收法中的公正补偿经验，以中国话语探讨符合中国语境的补偿制度，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供更为坚实有力的理论支撑和智力支持。

本书主要综合运用以下方法。

（一）判例分析方法

判例是法律的生命，是活着的法律（living law）。通过描绘美国联邦最高法院和下级法院有关公正补偿的判决图景，有助于梳理征收法中公正补偿含义、标准等的发展历程，并准确提炼公正补偿的基本内容。

（二）规范分析方法

规范分析方法是法学特有的方法。以规范分析方法分析美国征收法中的公正补偿，需以美国现行的公正补偿规范为前提，以公正补偿的概念分析为核心，建构出合理的概念和逻辑体系，明确征收法中公正补偿规范的原初含义，奠定中美补偿制度比较与借鉴的规范基础。

（三）比较分析方法

比较分析方法是国内学者研究法学问题的普遍路径。通过比较分析方法，有助于比较、判别事物的异同，深入把握和了解各项事物的全貌。本书以美国征收法中的理论和实践为主要研究对象，通过比较和借鉴美国征收法中较为丰富和成熟的公正补偿教义，找到中美在补偿领域的普遍性和一般性特征，结合中国补偿现状，最终建构和完善中国征收补偿制度。

（四）历史分析方法

反以观往，覆以验来。全面梳理美国征收法中公正补偿标准的历史脉络，廓清公正补偿的起源与演变，有助于明晰征收法中公正补偿研究的历史背景。